四川省人民政府


关于加快我省工交企业联合、改组步伐若干政策性问题的规定
四川省人民政府



一九八○年国务院发出《关于推动经济联合的暂行规定》、省人民政府发出《关于推进我省经济联合的意见》后，我省工交企业的联合、改组工作取得了一定的成绩。各市、地和省级各部门先后组建了一批联合公司、总厂和联合体，把一部份分散的“大而全”、“小而全”的企业合理
地组织起来，朝着工业组织结构合理化前进了一步，这对发展生产，提高经济效益起了积极的作用。但是，由于受到现行管理体制和某些政策的制约，在困难和阻力面前，信心不足，决心不大，加之缺乏统筹规划和具体指导，使我省的联合、改组工作发展缓慢，已经建立的联合体也还存在
这样或那样的问题，与先进省市比较，我们落后了一步。如不改变这种状况，我们的工业产品就不能在数量、质量、品种等方面尽快地搞上去，就不能在竞争中以质优价廉取胜，经济效益也很难提高，这就势必使自己处于困境。对于这个问题，我们一定要有一个清醒的认识。为了认真贯彻
调整的方针，克服阻力，以利于打破行业、地区和所有制、隶属关系的界限，使之进一步加快步伐，推进联合、改组工作，促进经济的发展，现对有关问题提出以下意见。

一
1．工交企业的联合、改组，应在宏观经济的指导下，充分利用现有企业基础，按专业化协作和经济合理的原则，以发展生产，提高社会经济效益为目的，结合调整、改革进行。
2．按照国家计委规定的工业部门分类和产品目录实行产品归口联合。国营企业、二轻集体企业和从事产品生产的街道工业，按照工业产品目录，由市、地统筹规划，按行业和产品分类逐步组建企业性联合公司。
3．按产品归口参加联合的企业，其财政解交关系，如属紧密性联合，可采取核资入股，按股分红，统一核算，共负盈亏的办法进行分配，企业分得的利润仍按原有渠道解交；如有条件的国营和集体企业，也可以随隶属关系的改变而改变（如因改变隶属关系而影响省、市、地财政收入
的，应作适当调整）。集体企业不改变所有制性质，仍向当地交纳所得税。如属松散性联合，一般仍按原有的解交关系不变。
4．实行统一核算、分级管理的联合公司、总厂，各级工交厅（局）应将自己对所属企业行使的计划管理、生产指导、基建技措、财务、物资、人事、劳动等管理权限下放和转移意发挥自己和所属企业的两个积极性。各级工交厅（局）要切实加强对联合体的领导，搞好本系统的统筹、
协调、服务、监督工作，把各级政府职能部门的作用发挥好。
5．根据省委、省政府多次指出的联合、改组由市、地统筹规划的精神，省级工交各厅（局）要积极促进所属企业参加当地的联合。当前，一般不宜组建全省性的联合公司；如确需由省统筹规划组建的，可由主管厅（局）与有关地、市协商提出意见，经省经委、计委综合平衡后，报省
政府批准实施。

二
1．计划统计。联合企业生产的产品，按分级管理原则，纳入各级计划，并相应的地获得原、燃、材料的保证。其计划程序应该是从下而上地制定，经上级批准后，通过联合公司的主管部门向联合公司下达生产、基建、技措、财务、物资、劳动等各项计划。联合公司对完成国家计划负
全面责任。任何部门和单位不得向联合公司所属厂矿直接下达计划。联合公司按照国家下达的指令性计划、指导性计划的市场需要，根据所属厂矿现有的生产条件，组织各厂矿编制年度、季度计划，报经上级主管部门批准执行。统计部门要按照计划渠道和口径，尽快建立一套与之相适应的
统计办法和报表制度。及时地向领导机关和部门客观反映联合企业的概貌和经济成果。
2．物资供应和产品销售。联合公司所属厂矿生产所需的主要原材料，包括国家统配、部管物资和进口物资，由公司按现行渠道统一申请和分配，对其中常年需要的大宗原材料和专用材料，尽量实行定点直达供货到厂，减少中间环节；一般、辅助、零星材料及就地就近采购的材料，可
由厂矿自行采购、自行管理；公司内部的协作配套产品和原材料、能源等，由公司自行管理调拨；公司负责编报产品销售计划，对外承办销售业务，组织签订销售合同，交厂矿执行。公司和所属企业在完成国家计划和供货合同的前提下，可以自调自销部分产品，发挥市场调节作用。
3．资金安排。计委、经委在安排基建投资、技措拨款、贷款时，要优先考虑联合、改组的需要，集中择优扶持联合企业；联合公司、总厂可以集中所属企业的一部分固定资产折旧基金、大修理基金和企业留成，对所属企业进行设备更新和技术改造，原上交主管厅、局的那部份折旧基
金，应转移给联合公司、总厂；联合企业的贷款，可用贷款后新增的利润归还，如有困难，应按规定报经批准，用减免的工商税归还；扩权国营工交企业用提取的企业基金、利润留成基金或者留用的所得税税后利润，向联合企业投资分得的利润，按现行办法执行；企业联合后，流动资金不
足，各方可以自筹，作为各方的流动资金；地方财政也可以增拨，作为国营一方的流动资金或者作为地方投资，参与利润分配；联合公司、总厂和联合体以及所属企业，临时性、季节性对生产周转需要的流动资金，可由联合企业按规定向银行申请贷款。
4．税收问题。根据财政部税法规定和税收管理权限，对联合公司、总厂和联合体的税收问题，再明确如下：除已按省政府[1980]231号文件批准免税的零部件或中间产品继续免税外，对联合企业所属各分厂（非独立核算）相互间按实际成本价格或者计划成本价格供应的产品，
用于生产的可不征工商税；经批准建立的电镀、热处理、铸造、锻造工艺协作中心，其加工收入，两年内免征工商税；总装厂扩散的产品，承受单位按协作价作价交给总装厂的，两年内免征工商税；工业企业进行协作生产，个别协作产品税率在百分之五以上的，凡是有固定协作关系，与协
作厂签订有合同，协作产品价格低于出厂价，需要在税收上照顾的，经省批准可以减按百分之五的税率的征收工商税；经市、地批准成立的产品联营联合体，联合初期成本高，个别产品或少数配套件按规定纳税有困难，而又需要发展的，可按税收管理体制报经批准后，给予定期减免照顾。



三
1．联合、改组是国家既定的政策，是国民经济发展的必然趋势，也是提高经济效益的重要途径。各级政府和工交部门要统一思想认识，切实加强领导。省和工业城市要建立强有力的联合、改组办公室，由政府直接领导，机构设在经委，人员要精干，要有一定的职权，并下决心狠抓若
干年，抓出成效。联合公司、总厂、联合体的领导关系，应按不同情况加以明确。凡在本地区本行业内的联合企业，由主管局领导；在本地区跨行业的联合企业，按产品划分，由归口局领导；“龙头厂”在中心城市的跨地区的联合企业，由中心城市归口局领导；已经成立的全省性联合公司
，由省的主管厅（局）领导。
2．联合、改组要以中心城市为依托。省级各工交主管机关，应积极组织和帮助重庆、成都、自贡和其他工业城市，制定本市和跨地区的工业企业联合、改组的规划；制订规划时，要同工业调整、企业的关、停、并、转结合起来。当前，规划的重点，要围绕发展名牌、优质、适销对路
产品，组织专业化协作，进行大批量生产。
3．经济联合应本着自愿互利和经济合理的原则进行。凡是经过可行性论证，对联合起来有利于调整，有利于发展生产，有利于提高经济效益而又不原联合的，要进行必要的行政干预。已经联合的企业，要严格履行联合协议，如发生合同纠纷，应由政府的联合、改组机构仲裁。不服仲
裁的，可向法院起诉，由经济法庭依法裁决。
4．实行经济联合要从实际出发，允许多种形式。不仅在工业内部要实行联合，同时，在工农之间、工商之间、工业和大专院校、科研单位、设计单位之间都要搞好协作和联合，以利于经济的发展。
5．各种形式的经济联合体都要兼顾国家、集体、个人三者利益，履行对国家的义务，保证完成国家计划和财政上交任务。要制定联合章程，不断完善联合体内的经济责任制。要实行民主管理。注意发挥各企业的优势，扬长避短，互通有无，努力提高经济效益。



1982年5月22日
　　不可否认，逃税行为在当前的中国具有一定普遍性，据中国人民大学中国金融财政政策研究中心安体富教授分析，从纳税人经济类型来看，我国国有企业偷逃税面是50%，乡镇企业是60%，外资企业是60%，个人是90%。[1]美国以低稽查率，高税收遵从度而世界闻名。究其原因，除了完善的税收制度以外，严密的逃税罪刑事法网也发挥了不可低估的作用。分析研究美国逃税罪刑事法网，可以为中国在刑法修订过程中进一步调整、修改逃税罪提供有益的思路。

　　在美国，逃税罪（Tax Evasion）是联邦犯罪，规定于《美国法典》（United States Code，简称U.S.C.）第26编的《美国税法典》（Internal Revenue Code，I.R.C.）第75章A--“犯罪”部分，第7201节。美国所有税收犯罪乃至整个税收体系设立的最终目的是制止和预防逃税行为，促进税收遵从，因此，逃税罪，是美国传统税收犯罪体系的“压顶石”（capstone），[2]认定纳税人犯有逃税罪，意味着他可能受到税收犯罪中最重的处罚，即5年以下监禁，[3]或个人25万美金以下，组织50万美金以下罚金，[4]或者二者并处。

　　一、美国逃税罪刑事法网的构建

　　（一）逃税罪的本体要件

　　美国刑法采双层次的犯罪构成模式，第一层次是犯罪本体要件；第二层次是责任充足条件，[5]即对各种合法辩护的排除。逃税罪的本体要件包括：第一，存在已经到期或未支付的税款；第二，行为人试图以任何积极的行为逃避税收或抵制支付；第三，行为主观上是有意。[6]

　　1.应当支付和到期的税款

　　“没有应纳税，就没有逃税罪”，[7]体现这一规则最著名的United Stated v.Helmsley案，[8]Leona Helmsley虽然在纳税申报中低报了收入，但实际上，她没有主张她丈夫财产折旧抵扣部分的数额已经超出了他低报收入应缴纳的税款额，因此，Leona Helmsley不构成逃税罪。

　　如果一个人怀着逃税的动机，故意没有申报一些收入项目，但是他并不知道这些项目是可以被其他项目抵扣的，抵扣之后他就已经没有应纳税额了，这种情况下只能适用税收伪证罪，[9]而不能适用逃税罪。

　　对于税款数额，政府一般不需要证明精确的数字，政府证明逃税数额达到相当数量（Substantial）即可以达到证明要求。相当数量是一个相对概念，不需要准确地计算出少纳税数额和毛收入或纯收入之间的百分比。对于是否要对逃税数额有相当数量的要求问题，实践中有分歧。从法条字面意思理解，纳税人逃税1美元也可以被定罪，但是陪审团依据这样的证据会认定有罪不太可能。从一些法院的判决，可以看到有些法院认为应当对逃税数额有相当数量的要求，United States v.Helmsley[10]案和United States v.Daniels[11]案中，第五巡回法院对陪审团的指示体现了一定数量的要求，司法部税收局的《税收犯罪指南》（CTM）对逃税罪的应纳税数额也规定了一定数量的要求。[12]但是，这种数量要求已经被第七巡回法院和第九巡回法院在判例中明确予以否定，[13]这两个法院主张，一定数量的税收缺口不应当是适用《美国税法典》第7201节指控和定罪的要求，否则会阻碍小额逃税案件被以逃税罪起诉的可能，将使纳税人实施小额逃税不需要担心被起诉，这样的结果是不能忍受的。当然一定量的税收缺口可以帮助政府证明纳税人的逃税故意，但这并不是该罪的要件。2008年这个问题的分歧得以解决，最高法院在Boulware v.United案中否定了对逃税数额的数量要求。[14]

　　2.逃避税收义务的行为

　　逃税罪要有逃避行为，根据《美国税法典》第7201节，逃避行为有两种：第一种是逃避税收核定（evasion of assessment），指纳税人采取各种手段，企图影响联邦税务局对其应纳税款的正确核定。通常方法是填写低于实际税收义务的虚假纳税申报，这些错误申报信息可能影响到联邦税务局对其纳税义务核定，从而达到逃避纳税的目的。第二种是逃避支付（evasion of payment），这种情况发生在联邦税务局核定了纳税人的申报，应缴纳的税款额已经确定，但是纳税人采取措施阻止联邦税务局征收税款。例如，把纳税财产转移到境外，使联邦税务局无法采取征收措施，或者在上报联邦税务局的财产损益表上故意隐瞒财产，称无能力付清核定的税额以申请达成妥协。更极端的手段还可能发生，例如，纳税人故意赠与、消费或挥霍他所有的财产，使联邦税务局没有任何可供执行的财产。

　　逃避行为是积极的（affirmatively）行为，第7201节使用了企图逃避一词，法院在判例中加上了积极的修饰企图逃避，用来区分逃税罪与其他犯罪。[15]因此，为了少纳或不纳税，只是未递交纳税申报的，不构成逃税罪，可能适用其他轻罪，如第7203节不提交申报罪。[16]积极的行为，是可能产生误导或隐匿效果的行为；[17]并且，行为本身不需要具有违法性，只要他的目的是逃避税收，[18]例如，谎言可以构成一个积极的行为。那么，如果纳税人定期花掉他所有的钱，而不能支付税款，是否足以构成积极的逃税行为？还是其他更轻的犯罪行为？《税收犯罪指南》指出，假如纳税人公开支配他的收入而使其不能支付税款，不构成逃税罪。[19]又同时列举了可能构成逃税积极行为的情况，如用秘密的银行账户、用他人名义，在缴税前提前支付其他债务等。此外，积极的行为并不需要一定是填报虚假的纳税申报，故意的遗漏纳税义务，故意的不履行纳税义务也构成积极的行为。最高法院在Spies v.United States中，列举了积极行为的范例：（1）设立两份账本；（2）制作虚假的登记、更改、发票、证明；（3）破坏账簿和记录；（4）隐藏财产，掩盖收入来源；（5）应入账或应记录事项不入账或不记录；（6）可能产生误导或隐匿后果的任何行为。

　　United States v.McGill[20]案的判决能说明法院对积极行为的判定标准。该案中纳税人McGill没有缴纳申报的税款，联邦税务局试图从他的纳税人银行账户中收取税款，而McGill已经停止使用自己原有的账户，开始使用他妻子和其他商业伙伴的账户，同时还以自己的名义开立了新的银行账户并公开使用。法院在认定哪些行为是积极的逃税行为时，认为McGill使用其他账户导致漏掉税款的行为是积极的逃税行为，而使用自己账户的行为不属于逃税行为，因为纳税人虽然没有通知联邦税务局他使用了新账户，但这并不能证明他隐藏了自己的新账户。因此，通常情况下公开使用个人的银行账户，不被认定为积极的逃税行为。而在United States v.White[21]案中，被告人White一直以来在邻近的城市开立独立的个人账户，并在其中存有大量未申报来源的不明存款，法院指令陪审团从以上事实中推定被告人是否采取了积极的逃税行为，陪审团的结论是被告人采取了积极的行为。

　　3.逃税罪的主观要素

　　我国学者对美国刑法犯罪心态的研究一般是以《模范刑法典》为范本，提出了蓄意（purpose或intention）、明知（knowledge）、轻率（recklessness）和疏忽（negligence）4种罪过形式。但美国刑事成文法中出现的可以表明犯罪心态的用语将近80种，[22]《模范刑法典》只是对多种具体犯意的浓缩。《美国税法典》对逃税罪的犯罪心态没有使用《模范刑法典》的用语，而使用了“有意地”（willfully）。[23]

　　逃税罪的有意指“自愿地，蓄意地违反明知的法律义务”。[24]因此，有意需要排除合理怀疑的证明三方面的事实：被告人的法律义务存在；被告人明知法律义务；被告人自愿蓄意地违反了法律义务。对于逃税罪犯罪心态的理解，美国税收犯罪经历了以下阶段。1933年United States v.Murdock案的判决中，法院承认：“国会并不是想把一个真诚、善意填写纳税申报、保存记录，而只是无法正确理解行动指令的人变成罪犯”，并将有意一词解释为，“行为具有坏的目的，或者邪恶动机”，也就是法院主张将善意的被告人排除在逃税罪之外。[25]接下来，在1973年的United States v.Bishop案[26]和1976年的United States v.Pomponio[27]案中，法院认为“坏的目的，或者邪恶动机”并不是有意必须证明的，而好的动机也不能单独成为构成无罪的抗辩理由。这两个判例后，建立起来有意是“自愿，蓄意违反明知的法律责任”的标准。[28]自此，构成逃税罪的主观心态，并不要求证明纳税人行为时有坏的动机或者是恶意，而要求证明纳税人知道他的义务而有意违反。

　　有意一词本身包含了蓄意和明知法律两方面的内容。可见，有意要求行为人对行为的违法性有认识，这看似有违根植于英美普通法“不知法不恕”的传统理念。然而，“不知法不恕”的基础是法律明确和可知的，但是，税收法律法规超乎一般法律的复杂性，使得普通公民很难根据税法知道和理解自己的义务。因此，国会对于税收犯罪做了特殊的规定，将有意违反法律作为其要件。于是，法院解释税收犯罪中的有意时，作为一个传统规则的例外，要求行为人最低限度地知道行为的违法性。如果行为人故意忽视法律或者“对于他应当知道的故意闭上眼睛”，[29]法官是否可以指示陪审团认定被告人明知法律呢？在英美法中，行为人已经意识到一定的客观要素可能存在，但是为了避免对要素的实际知晓而有意不去查实，称作“故意视而不见”（willful blindness或deliberate ignorance），[30]这种情况下，法官可以指示陪审团认定“明知”存在，在美国也称为“鸵鸟指示”（ostrich instruction）。假如指示可以用于逃税罪案件，那么，陪审团认定被告人认识到他对法律义务的理解有一个较高的可能性，但他有意避免了解真正的法律义务，就可以认定被告人明知法律。[31]对于“鸵鸟指示”是否可以用于税收犯罪，司法实践存在分歧。第三巡回法院持否定态度，认为“故意视而不见”的指示不能用于税收犯罪，因为税收犯罪必须“实际地知道”（actual knowledge）法律，才能证明故意。[32]第一巡回法院持相反的态度，认为该指示可以用于税收犯罪案件认定被告人明知法律，从而证明被告人有意的心态。[33]

　　（二）逃税罪与其他罪的交叉与衔接

　　从美国税收犯罪的规定看，各罪关系看似关系混乱，罪名之间界限不清，存在彼此交叉。然而，这种条款之间的交叉（overlap）关系，构建了以逃税罪为中心的严密法网，是立法者有意为之。刑事法网中，逃税罪与其他犯罪的关系表现为：

　　一是，逃税罪和其他税收犯罪[34]的交叉关系。因为逃税罪在美国税收犯罪中具有压顶石的地位，刑罚最重，证明要求也最高，于是，立法上专门设计了其他罪名与之交叉，符合逃税罪的某个要件就可以满足某些罪名的构成要件，当逃税罪的全部要件不能被排除合理怀疑的证明时，可以选择符合的其他罪名起诉，而这些罪名因为证明要求低于逃税罪，法定刑也相应轻于逃税罪，如果逃税罪和其他罪名的要件都符合，司法部的政策是以逃税罪优先起诉。例如，逃税罪和税收伪证罪，当行为人签署了虚假的纳税申报，但是不能排除合理怀疑地证明其有意逃避缴纳税款，可以适用税收伪证罪；逃税罪与虚假纳税申报、声明、或签署其他文件罪，[35]如果行为人递交给联邦税务局的文件有误，但无法证明他是有意逃避缴纳税款，可以适用虚假纳税申报、声明、或签署其他文件罪；逃税罪与欺诈意图的转移和隐匿罪，[36]如果纳税人欺诈地转移隐匿财产和应税货物，但不能证明他有应付税款的义务或有意逃税，则可以适用欺诈意图的转移和隐匿罪；逃税罪与妨碍税收罪，[37]行为人有舞弊行为而不能证明有意逃税，如果其行为阻碍了税收执法，则可以适用妨碍税收罪。

　　二是，逃税罪和其他非税收犯罪的交叉关系。这里的非税收犯罪指《美国法典》第18编的联邦犯罪，在某些情况下其可以适用于税收领域的逃税行为。例如邮件欺诈罪，[38]联邦检察官长久以来遵循着“当疑惑的时候，用邮件欺诈罪”[39]的座右铭。这一问题在税收领域则表现得更为明显，因为适用邮件欺诈罪可以免于证明行为人有意逃税的心态，和有应纳税款存在，而所有的纳税申报都是通过邮寄或电子方式递交给联邦税务局的，这便使邮件与实施逃税行为建立了关系。司法部对邮件欺诈罪用于税收领域的政策在不同时期发生了明显变化。2008年以前，司法部税收局的政策是优先适用税收犯罪体系中的条款作为起诉目标，对于税收犯罪更适合的情况，不支持用普通犯罪起诉，这样就限制了邮件欺诈罪在税收领域的适用。2008年以后，这一政策有了新的变化，体现在规定了对税收犯罪优先起诉的例外情况：[40]税收犯罪案件涉及到洗钱和毒品交易犯罪，在得到司法部税收局的授权，可以邮件欺诈罪起诉；另外，对于与税收相关涉及到计划欺诈政府或其他个人的，假如欺诈数额巨大，涉及重大利益的，可以支持邮件欺诈罪的起诉。政策变化的主要原因是，2002年颁布的《白领犯罪刑罚提高法案》中，邮件欺诈罪的法定刑由原来5年的上限，提高到了20年，对金融机构造成影响的最高法定刑达到30年，[41]法定刑之高是逃税罪望尘莫及的。因此，在逃税严重，需要适用重刑的情况，适用邮件欺诈罪起诉要比适用若干个逃税罪起诉得到更重的量刑。

　　逃税罪与其他税收犯罪的衔接关系，《美国税法典》中逃税罪与其他税收犯罪之间并不是都有交叉，与有些罪名存在衔接关系，如第7203节不提交申报、提供纳税信息或者不缴纳税款罪与逃税罪，逃税罪的行为方式必须是积极的，如果只是消极地不申报、不提供信息、不缴纳税款，则适用第7203节，构成轻罪，两罪在行为方式上衔接。

　　二、逃税罪刑事法网的“出口”

　　（一）逃税罪的抗辩事由

　　抗辩理由居于美国犯罪构成的第二层次，美国刑法中的“抗辩理由”（defenses），是被告人针对有罪指控而提出的证明自己无罪或者不应当被追究刑事责任的事实和理由。[42]功能大体相当于大陆刑法中的“违法阻却事由”，但范围更广泛，不仅包括完全排除定罪或刑事责任的理由，而且包括降低犯罪等级或部分免除刑事责任的理由，前者称为完全的抗辩理由，后者称为不完全的抗辩理由。美国法院承认的抗辩理由五花八门，不同条款可适用的抗辩理由也不尽相同，难以统一归纳分类。通常具有普遍性的犯罪抗辩理由，如未成年、精神病、非自愿醉酒、被胁迫、正当防卫、紧急避险、警察圈套等适用于逃税罪的可能性很小，以下是逃税罪审判实践中使用频率比较高的抗辩理由。