浅谈“公款”
潘胜
国家工作人员挪用公款犯罪一直是各级检察机关查办职务犯罪的重要内容，该罪所侵犯的客体理论界普遍认为属复杂客体，即既侵犯了公共财产的所有权，也侵犯了国家的财经管理制度和国家工作人员职务行为的廉洁性，[2][3]但其中作为重要客体的“公款”，其定义和范围一直存在争论。笔者在此谈一些个人的观点与大家探讨。
一、关于“公款”的定义。按照词典的解释，“公款”是指属于国家、机关、企业、团体的钱，或者解释为非私人而是公家的钱财，[1]应该说这与挪用公款罪所规定内容不尽相同，因为该罪第二款规定挪用救灾、抢险、扶贫、移民等款物的行为以挪用公款罪从重处罚，故可认定此处的“公款”不单单指“钱”或者“钱财”，也包括一些特点的“物”。也有学者结合刑法和相关司法解释将其定义为：国家和集体所有的货币资金，以及由国家和集体管理、使用、汇兑、储存的私人所有的货币。[4]同样，刑法第二百七十二条第二款和刑法修正案中第一百八十五条第二款规定“国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员”、“国有金融机构委派到……非国有机构从事公务的人员”挪用单位资金的行为，“依照本法第三百八十四条的规定定罪处罚。”显然，非国有公司、企业的资金不是“公款”，但因为犯罪主体的原因也认定其资金为“公款”。所以说，“公款”可能不是“公”，或者不是“款”，笔者个人认为没有必要给刑法挪用公款罪所认定的“公款”下一个准确的定义，只需规定其范围即可。
二、“公款”的范围
（一）通常所说的“公款”。依据《刑法》及相关司法解释的规定，笔者将其大致分为以下几类：
1、国家机关、国有公司、企业、事业单位等所有的款项。从根本上讲，国家机关、国有公司、企业、事业单位所有的款项是最标准的“公款”，其范围在各项行政法规中均有详细说明，如《行政事业单位国有资产管理办法》第二条规定的行政事业资产、《中华人民共和国教师法》第三十八条和《中华人民共和国教育法》第七十一条规定的教育经费、《中华人民共和国劳动法》第一百零四条规定的社会保险基金、《粮食购销违法行为处理办法》中规定的国有粮食收储企业经用的销粮款与粮食收购资金贷款等。
2、在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或运输中的私人资金款项等。如国有金融机构吸收的公众存款、保险金、股票资金等私人资金，因其一旦毁损、遗失，相关部门将承担相应的赔付责任，故应将列为“公款”的范围。此外，司法机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十四条和第一百一十七条规定扣押、冻结的犯罪嫌疑人、被告人的财物及孳息等，在其扣押、冻结期间都应按“公款”对待，不得擅自挪用。
3、国家用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济的七种特定款物。《刑法》第三百八十二条第二款对上述七种特定款物作了单独说明，犯罪嫌疑人、被告人挪用归个人使用的应从重处罚。此外，最高人民检察院也就挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金的行为作过批复，认定其属于救济款物。
4、以犯罪主体确定的非国有公司、企业、集体资金。《刑法》第九十三第二款的规定，委托从事公务的人员以国家工作人员论，据此，《刑法》第二百七十二条第二款、《刑法修正案》第七项认定：委派到非国有机构从事公务的人员挪用单位资金的行为应依照挪用公款罪定罪处罚。另外，协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员，在从事相关行政管理工作的过程中挪用规定款物的也可构成挪用公款罪。
5、能够认定的特殊款项。比如在破产清算阶段国有公司、企业的资金，尚未注册成立的国有公司、企业在筹建期间的资金等，上述单位虽然已经消亡或者还不存在，但不能以此否定这些资金“公款”的属性。值得注意的是，“小金库”、“账外账”等资金需加以区分，应去除其中确属个人劳务收入的部分，不能一概而论。
（二）衍生出的“公款”。与传统意义上的“公款”不同，像国库券、银行汇票、商业汇票、托收凭证等有价证券和银行结算凭证，其表现形式并不直接体现为货币资金，也不属于有形的公共财物，但行为人将其非法挪用为他人提供担保，使单位资金处于风险之中，与直接挪用单位资金提供担保并无实质的区别，符合刑法关于挪用公款罪的规定，应以实际或者可能承担的风险数额认定犯罪金额。对此，最高人民法院在“全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要”中就“挪用有价证券、金融凭证用于质押行为性质的认定”作了相应的规定。这应该是完善立法从而保障社会主义市场经济发展的体现，但对于该“纪要”笔者在此提出两点看法：1、有关金融凭证的提法不妥。无论是《票据法》、《票据管理实施办法》还是《支付结算办法》等法规中均未出现金融凭证一词，刑法第一百九十四条第二款关于“金融凭证诈骗罪”的规定，实际只列举了几类银行结算凭证，并未涵盖金融凭证的全部内容，如在“纪要”中直接将其改为“银行结算凭证”将会避免认识上的误区。今年，中国人民银行为规范管理，将原有的31种票证的种类和格式统一调整为15种，即：银行汇票、粘单、商业承兑汇票、银行承兑汇票、本票、转账支票、现金支票、支票（普通支票）、进账单、信汇凭证、电汇凭证、支付结算通知查询查复书、银行承兑汇票查询(复)书、托收凭证、拒绝付款理由书。“银行结算凭证”应以此15种为限。2、1997年10月12日“最高人民检察院关于挪用国库券如何定性问题的批复”中指出：国家工作人员利用职务上的便利，挪用公有或本单位国库券的行为以挪用公款论，此处并未强制性规定国库券等有价证券只用于质押的行为才构成挪用公款罪，但“纪要”在此项规定中加以了限制。不可否认，质押行为是合同担保中质物风险较大的一类，但笔者认为不能就此将挪用有价证券、银行结算凭证用于抵押、留置的行为完全排除在外，因为实际工作中如何判定挪用行为是否存在风险以及风险的大小缺乏可操作性，只认定质押的行为具有风险欠妥。
三、当前关于“公款”范围的几点疑问
1、挪用一般公物及无形资产等是否可认定为挪用“公款”
关于挪用一般公物的行为是否构成挪用公款罪目前争论较大，是否一概不能认定也存在分歧，认为构成的学者举例说明：挪用价值20万元的汽车变卖后资金自己使用与挪用5万元现金使用的行为社会危害性孰大？笔者认为，虽然“最高人民检察院关于国家工作人员挪用非特定公物能否定罪的请示的批复”明确说明“该行为不以挪用公款罪论处”，但也有学者指出，“公款与公物都属于公共财产，二者在价值上具有互转性，用款可购物，卖物可得款。” “一概排斥公物成为挪用公款罪的对象，使人们怀疑刑法存在的价值。”同时提出“对于挪用公物是否构成挪用公款罪，应区别对待：假如行为人只是利用公物的使用价值，而未使公物进入商品流通领域的，对此挪用公物行为，不宜追究刑事责任；假如行为人以追求公物的价值为目的，挪用公物予以变现为价款归个人使用的行为，应以挪用公款罪追究刑事责任。”[5]笔者基本同意上述观点，同时认为挪用依法可转让的商标专用权、专利权等无形资产作质押的行为也可构成挪用公款罪，理由如下：1、行为人将一般公物变现后挪用的行为与挪用单位现金无本质区别，笔者就曾经办某国有企业经理擅自用单位土地使用证、房产证在银行抵押贷款后自行使用的案件。对此，笔者提出将挪用公物的行为“货币化”或者称为“会计化”，即通过会计核算将挪用公物的行为以账务核算的形式加以体现，如能直接体现为货币资金则可认定其挪用行为属挪用公款，否则不予认定。2、依法可转让的商标专用权、专利权等无形资产与有价证券、银行结算凭证一样可为担保合同提供质押，同样存在较大的风险，一旦债务人不能偿还所欠债务时，企业，尤其是知名企业将遭受巨大的损失。
2、非法收入是否属于“公款”。
笔者在此提出的“非法收入”是指行政、事业单位、国有公司、企业等违反国家法律法规收取的资金，如行政事业单位单位超标准、超时限、超范围，国有商业银行高息放贷等取得的收入。[6]这些资金能否作为构成挪用公款罪的客体笔者认为不应存在争议，理由如下：第一，非法收入不符合“公款”的规定，不能作为财政收入或预算外收入等；第二，按照《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定，非法收入应“限期退还”，如退还有困难的予以没收。故可认定非法收入不是“公款”，不能构成挪用公款罪的客体。虽然有人指出刑法第九十一条规定“在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论”，但笔者认为此处所指的国有单位是指那些依法具有相关管理、使用或者运输私人财务职能的机构，并不是泛指所有的国家机关或者国有公司、企业，不然为何单单将“国有事业单位”排除在外？
[参考文献]
[1] 现代汉语词典.2002.435
[2] 赵秉志主编. 贪污贿赂及相关犯罪认定处理.中国方正出版社，1999.222--225.
[3] 赵建平. 贪污贿赂犯罪界限与定罪量刑研究.中国方正出版社，2000.210--213.
[4]苏惠渔主编. 刑法学（修订版）.中国政法大学出版社. [5] 夏立彬. 挪用公款罪诸问题研究
[6] 常本勇. 刑法中的国有资产不等于国有财产. 检察日报

黑龙江省大庆市人民政府


大庆市人民政府关于印发《大庆市爱国卫生工作管理暂行办法》的通知

庆政发〔2007〕34号


各县、区人民政府，各中、省直单位，市政府各直属单位：
　　经市政府领导同意，现将《大庆市爱国卫生工作管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月十六日

　　　　　　　　　　　　　　大庆市爱国卫生工作管理暂行办法

　　第一条 为不断改善人居工作卫生环境，确保广大人民群众的身心健康，进一步促进人与社会的和谐发展，根据《黑龙江省爱国卫生条例》和本市实际，特制定本暂行管理办法。
　　第二条 参加爱国卫生活动是单位和个人的权利和义务。大庆市行政区域范围内的单位和个人应遵守本办法。一切组织和个人必须按照有关卫生标准搞好室内外环境卫生并接受检查。
　　第三条 本办法所称的爱国卫生工作，是指政府组织领导,动员全民参与，增强公共卫生意识，消除危害健康因素，预防疾病，改善环境质量和生活质量，提高全民健康水平的社会性卫生活动。
　　第四条 爱国卫生工作实行政府组织、地方负责、部门协调、群众动手、科学治理、社会监督的方针。
　　第五条 各级人民政府应当加强爱国卫生工作，把爱国卫生工作纳入国民经济和社会发展规划，加大卫生基础设施的投入，及时发布公共卫生信息，提高社会总体卫生水平，使社会总体卫生水平的提高与社会进步、经济发展相适应。
　　第六条 各级人民政府应当把爱国卫生工作经费列入同级财政预算,实行专款专用。
　　第七条 单位和个人有权对违反有关卫生法律法规、危害公共卫生和公民健康的行为进行举报。各级人民政府主管部门应当受理举报，并为举报者保密。
　　第八条 市、县（区）政府、高新技术产业开发区，县团级以上（包括县团级）企事业单位，乡镇政府、街道办事处，均要设立爱国卫生运动委员会（以下简称“爱卫会”）。爱卫会在本级人民政府的领导下，负责统一领导、统筹协调本行政区域内的爱国卫生工作。其主要职责是：
　　（一）组织贯彻执行有关爱国卫生工作的法律、法规和方针、政策；
　　（二）统一规划、部署本行政区域内的爱国卫生工作；
　　（三）指导、协调、督促并考核本行政区域内的组织履行其承担的爱国卫生工作职责；
　　（四）组织动员全民参加爱国卫生活动；
　　（五）组织协调创建国家卫生城市、县城（镇）及各级各类卫生先进活动；
　　（六）组织开展以灭鼠为重点的病媒生物防治工作；
　　（七）组织、协调、指导农村改水改厕工作；
　　（八）组织开展爱国卫生监督、检查、评比活动。进行卫生效果评价，命名、表彰爱国卫生先进单位和个人；
　　（九）协调有关部门制定重大疫情、灾情、食物中毒和职业病危害事故等突发公共卫生事件的防范措施和应急对策；
　　（十）开展公共卫生工作的交流与合作。
　　第九条 市、县（区），各中、省直企事业单位爱国卫生运动委员会设置办事机构，配备专职工作人员。乡（镇）人民政府，街道办事处、应当落实专（兼）职工作人员。各级爱卫办是同级爱卫会的办事机构，负责本级爱国卫生日常工作的组织、协调、监督、管理。实施本区域内的爱国卫生工作。
　　第十条 爱卫会实行委员部门分工负责制。委员会由同级人民政府、企事业单位的相关部门、社会团体及有关单位组成。各成员单位应当根据爱国卫生工作发展的要求及各自职责，共同做好爱国卫生工作。
　　第十一条 国家机关、社会团体、企业事业单位、村（居）民委员会和其他组织，根据本单位的实际情况设立爱国卫生组织并配备专（兼）职爱国卫生工作人员。在当地爱卫会的指导下,建立健全卫生管理制度，完善有关卫生设施，落实卫生达标责任制，开展经常性的爱国卫生活动，使单位（居民区、村）爱国卫生工作达到规定标准。
　　第十二条 每年春秋两季全市开展爱国卫生活动。活动期间，应当结合当地突出的社会卫生问题开展爱国卫生工作。每周星期五下午为全市卫生大扫除时间。
　　第十三条 爱国卫生工作实行目标管理责任制。其目标纳入各级人民政府目标管理体系，明确年度任务，逐级签订目标责任状，定期进行考核，年终评定效果。
各级爱卫会督促辖区内单位爱国卫生工作目标管理责任制的落实情况。单位应当定期将爱国卫生工作目标管理责任制落实情况向辖区爱国卫生运动委员会报告。
　　第十四条 未评为卫生先进单位荣誉称号或未完成工作目标的，不得评为同级文明单位。
　　第十五条 爱国卫生运动委员会组织协调有关部门和单位加强旅游景点、商业网点、集贸市场、机场、车站、码头等场所以及城乡结合部的公共卫生工作。
　　第十六条 村（居）民及房屋承租人应当按照有关规定搞好室内卫生,保持和维护公共楼梯、走廊、庭院及其他规定范围内的室外环境卫生，按规定的时间、地点、方式倾倒垃圾。房屋所有权人应当督促房屋承租人做好有关卫生工作，遵守公共卫生制度。
　　第十七条 各级人民政府组织开展农村饮用水卫生条件的改善和村（居）民户厕、公厕的改造工作。村（居）民的户厕、公厕建设应当符合无害化标准。
　　农村饮用水的供水水质应当达到国家规定的饮用水水质标准和卫生标准。
　　第十八条 公民应当自觉维护公共卫生，遵守下列社会卫生规范，禁止下列行为：
　　（一）随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑、烟头和口香糖等废弃物；
　　（二）乱倒垃圾、建筑渣土、污水、粪便，乱弃动物尸体；
　　（三）在垃圾收集容器内或者可能造成环境污染的场所焚烧树叶、垃圾、冥纸钱或者其它废弃物；
　　（四）在楼道乱堆乱放杂物以及在楼道、室外墙体、电线杆、停车站等公共设施和其他建筑物上粘贴、书写、绘制影响市容环境卫生的各种广告；
　　（五）在禁止吸烟的公共场所吸烟；
　　（六）从事其他有碍社会卫生的活动；
　　（七）破坏公共卫生设施。
　　第十九条　医院、屠宰场等单位生产的有害、有毒废弃物，必须经过无害化处理。
　　第二十条　医院、车站、港口、机场、学校（托幼园、所）、公共体育场馆、文化娱乐场所、商场、会场等公共场所及公共交通工具内，除专设吸烟区外，禁止吸烟。
　　禁止吸烟的公共场所所在单位，应当建立健全禁止吸烟的管理制度，并在显著位置设置禁止吸烟标志。
　　第二十一条　农村畜禽圈舍应当定期消毒，畜禽粪便等排泄物应当进行无害化处理。对畜禽患病可能危及公众健康的，有关部门和单位应当按照有关动物防疫方面的法律、法规，切断人畜共患疾病传播途径，杀灭病原体。
　　第二十二条　按国家行政建制设市的市区内禁止饲养家畜家禽。饲养宠物应当符合有关规定，携带、遛放的宠物随地便溺的，宠物主人应当及时清理，不得影响环境卫生。
　　符合饲养规定的宠物、畜禽和实验动物的饲养者应当接受有关部门依法进行的管理，定期对宠物、畜禽和实验动物进行检疫和预防接种。
　　第二十三条 各级人民政府、街道办事处和村（居）民委员会应当组织辖区内的单位和居民开展杀灭老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂等病媒生物的活动。其经费依照“谁受益谁负责”的原则，采取单位和个人出资、政府补助的办法筹集。
　　单位和村、居民应当参加杀灭各种病媒生物的活动,采取预防和控制措施，消除病媒生物孳生场所，使病媒生物的密度控制在国家和省、市规定的标准之内。
　　单位和村（居）民自行杀灭病媒生物有困难的，可以委托病媒生物有偿消杀专业机构进行杀灭。
　　第二十四条　杀灭老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂等病媒生物的药品、器械，应当符合国家规定的标准和要求。任何单位和个人不得生产、销售、使用国家禁止使用的剧毒灭鼠药品和不符合产品质量标准的杀虫药品、器械。
　　第二十五条 爱国卫生运动委员会组织开展以普及卫生科学常识为主要内容的全民健康教育和健康促进活动。
　　国家机关、社会团体、企业事业单位、村（居）民委员会和其他组织结合各自特点，有针对性地开展健康教育，增强全社会卫生意识和全民自我保健能力。
　　新闻单位应当采取多种形式积极开展健康教育和卫生科普知识以及卫生法规的宣传，发布宣传卫生与健康的公益性广告。
　　第二十六条 爱国卫生运动委员会可以根据工作需要，聘任爱国卫生义务监督员。
　　爱国卫生义务监督员对本区域内的爱国卫生工作进行社会监督，其主要职责是：
　　（一）宣传有关爱国卫生的法律、法规、规章和规范性文件及政策；
　　（二）对违反有关爱国卫生的法律、法规、规章和规范性文件的行为进行劝导或举报；
　　爱国卫生义务监督员在进行监督检查时应当佩带标志或出示证件。
　　第二十七条 对在开展爱国卫生工作中取得下列成绩之一的单位和个人，给予表彰和奖励：
　　（一）在爱国卫生工作中成绩显著的；
　　（二）在爱国卫生科学研究中做出突出贡献，取得显著效益的。
　　第二十八条 爱卫会委员部门不履行本条例规定的职责，造成不良后果的，由爱卫会予以通报批评，并责令其改正。
　　第二十九条 对爱国卫生工作目标管理责任制不落实的单位和个人，由爱国卫生运动委员会给予通报批评,并可以提请有关部门按管理权限对有关主管人员和直接责任人员予以行政处分。
　　第三十条 违反本办法第十八条规定，爱国卫生不达标的单位和个人，由爱国卫生运动委员会督促其限期改正。
　　第三十一条 爱国卫生工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、弄虚作假的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；给行政管理相对人造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十二条 拒绝、阻碍爱国卫生工作人员依法执行公务，侮辱、威胁、殴打爱国卫生检查人员或者举报人，违反治安管理规定的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十三条 本办法自公布之日起施行。本办法如与国家、省有关规定相抵触时，服从和执行国家与省的相关规定。