叶林 中国人民大学法学院 教授


对于商业登记或商事登记的性质，存在通常解释和功能解释两个分析角度。在通常意义上，商业登记是指申请人依法向登记机关提出申请，登记机关审查合格后，将登记事项记载于商业登记册并使之产生特定法律效力的活动。由此而来，狭义上的商业登记仅指登记机关办理登记事项的活动，体现了登记机关和登记申请人之间的关系，带有比较浓厚的公法色彩。在广义上，商业登记分为申报、登记和公告三个主要步骤。提出登记申报是申请人的自愿行为，登记机关办理商业登记带有管理色彩，发布登记事项公告是登记机关的行为，却主要是为了向社会公众告知商业登记的真实状况。在功能意义上，商业登记有确认或创设主体的资格，其主要作用却是通过公开企业及其营业的真实状况，维持企业的信用，保证相对人以及社会公众利益，从而体现出鲜明的私法属性。

一、对我国现行商业登记法的评价

我国已制定了《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业登记管理办法》以及相关配套法规和解释，形成了以多个单项立法构成的商业登记法框架体系。从内容来看，这些行政法规和规章主要规定了登记机关的职权、登记程序和处罚规则等，几乎完全没有反映相关的私法内容，带有明显的公法性质。我国商业登记法形成如此公法色彩，主要原因为：

（一）历史原因

在计划经济时期，我国除少数个体劳动者外，主要工商业活动皆由国有和集体经济组织承担，私人开展工商业被禁止，公众几乎完全依附于政府机关或公有经济单位。1981年允许发展个体经济，打破了私人从事工商业的禁区，私人开展工商业逐渐成为常态。然而，在从禁止到放松的过程中，我国采用了逐步放权的做法，政府将商业登记作为国家管理工商业的重要手段，强化了工商业与商业登记之间的密切关系。

（二）商业登记实践

在办理商业登记的长期实践中，登记机关已形成了多种行之有效的登记规则，涉及商业登记管辖权、登记事项和登记文件、审查事项和审查方法、违反登记规则的处罚规则等方面。我国现有商业登记法正是从登记机关长期采用的操作规则发展而来的，换言之，它是以商业登记法形式表达的行政登记程序。这种程序主要反映了登记申请人和登记机关之间的关系，搭建在登记操作规则基础上的商业登记法，保持了公法规范的特征。

（三）现有法律依据

我国学者普遍将商业登记纳入行政许可范畴。《行政许可法》第十二条规定，企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。该法条没有说明企业是否包含个体工商户，也没有言明“可以设定”的具体范围和措施，更没有规定企业变更或撤销登记是否属于行政许可。因为该法条的文义相对模糊，学者和实务界普遍认为商业登记带有行政许可的性质。正因如此，投资者无论申请成立个人独资或合伙企业，还是申请成立公司，无论投资者申请登记的营业类别如何，都必须办理商业登记。这种法律现状既源于学术界的通常认识，又强化了商业登记乃行政许可的通常认识。

过分强调商业登记法的公法性质，忽视其私法属性带来了诸多现实问题。如登记机关在商业登记中发挥何种作用，如何提升商业登记的准确性并减少商业登记中的造假行为，商业登记具有哪些主要功能，登记事项的公示效力如何体现，登记事项和登记辅助文件在法律效力上有无差别，社会公众是否有权查阅商业登记信息？对于上述问题，现行商业登记法没有提出有效解决方案，从而进一步导致在实践中经常出现内容相左的判决。笔者认为，只有正确理解商业登记的法律性质，才能发现我国商业登记法存在的问题，逐渐建立适合我国市场经济特点的商业登记制度。

二、商业登记的私法属性

在商业登记的属性上，多数学者认为商业登记法属于公法或者行政法，少数学者认为商业登记法是单纯的私法规范，还有部分学者主张商业登记法兼具私法和公法的双重属性。其中，“公法论”是对我国商业登记法律现状的客观描述，却没有揭示商业登记法应有的实质内容；“私法论”观点深受国外商法理论的影响，却忽视了我国采用民商合一的私法体系的基本事实；“折中论”试图中和不同观点，却没有科学表达商业登记法的法律性质和功能。

笔者认为，商业登记法主要是私法规范，同时兼有部分公法规范。我国商业登记法过分偏重于公法属性，没有顾及商业登记法应有的私法属性。未来的商业登记法应在兼顾商业登记的公法属性基础上，高度关注其私法性质。

（一）商业登记的产生原因使然

商业登记法在产生初期，实行自愿公开原则。西方商业登记最初是从合伙企业制作合伙人名册的民间习惯发展而来的。在当时，从事独资经营无需办理商业登记，合伙企业只有将投资者名字写入合伙人名册后，投资者才取得合伙人的正式身份，否则，只能充当匿名投资者。通常认为，这种做法的目的在于表彰合伙企业的信用。在此之后，以无限责任形式组建的各种商业组织，普遍采用了民间登记做法。在现代公司出现后，公司法规定了公司成立的法定条件和程序，唯有符合法律规定的程序才能成立公司，股东才能依法享受有限责任的特殊利益。由此开始，商业登记逐渐从自愿登记发展为强制登记。只关注商业登记的公法属性、漠视商业登记的私法属性，与商业登记的发展史不合。

（二）商业登记的主体特征使然

申请人通常为企业的投资者，登记机关既可能是行政机关，也可能是特设机关或其他非行政机关。在大陆法系国家，商业登记机关通常是法院或裁判所，有时民间行业协会也负责办理商业登记；在英美法系国家，通常由商业登记处等特设机关办理商业登记，很少直接由政府机关负责商业登记。在民间行业组织办理商业登记的情况下，自然无法将商业登记视为行政登记；特设机构或法院负责办理商业登记，充其量属于公法上的登记，却无法归入行政登记。就此而言，不能得出商业登记必然是行政登记的结论。通常认为，商业登记制度的目的是实现商业信息登记的准确性、公布的广泛性以及提高商业登记的便利性，负责办理商业登记的机关必须是地域分布广泛、公信力较强的社会组织。我国工商行政管理机关遍布全国各地，与其他社会组织相比，更适合承担办理商业登记事务。然而，工商机关办理商业登记，在本质上为私法登记，在形式上却更像是登记机关的行政行为。

（三）商业登记的主要目的使然

商业登记的主要目的在于揭示商业组织之主体和营业的事实真相，使得相对人和社会公众放心地给予其信用，并使得商业组织可以有效地从事营业。商业登记应优先考虑信用功能，不应将商业登记与国家行政管理或征收税款等作用简单挂钩。境外早期采用的自愿公开方式，目的也在于通过揭示企业及其营业的真实情况，使交易相对人和社会公众放心地与之交易。现代商业登记增加了强制登记和信息公开，甚至要求上市公司承担严格的信息披露义务，目的同样在于保护交易相对人和社会公众的利益。就此而言，保持企业信用以及保护相对人和社会公众利益，是商业登记的主要目的。

（四）商业登记的法律地位使然

在民商分立国家，民法为私法一般法，商法为私法特别法，商法典通常专章或专编规定商事登记及其效力，这样，商业登记作为商法的重要组成部分，当然反映了商业登记法的私法或商法属性。民商合一国家没有商法典，却普遍制定了商业登记法。有关商业登记的规则要么写入民法或债法，比如《瑞士债务法》第四编规定的“商事登记、公司名称和商业账簿”；要么单独写入商业登记法，比如我国台湾地区专门制定的《商业登记法》。商业登记是各国私法中不可或缺的重要制度，私法界普遍认为，商业登记法是商事单行法，属于民事特别法，商业登记法没有规定之事项，应适用民法上一般之规定。将商业登记法归入商法或私法特别法，乃各国采用的普遍做法，无论采用民商合一或民商分立，莫不承认商业登记法的私法性质。

必须指出，商业登记虽是私法制度，各国立法者基于便利性的考虑，常在其中加入若干公法规范。即使在民商分立国家中，商法典也可规定登记机关的管辖权、登记机关的自由裁量权以及对于违反登记规则行为的处罚等。然而，在商业登记法中载入部分公法规范，目的是为了更好地发挥私法规范的作用，而不是改变商业登记法的私法属性。

三、更新我国商业登记法的立法思路

我国现行商业登记法呈现浓厚的公法色彩，过分强调国家对商业活动的管理，忽视商业登记在保护交易安全和社会公众利益方面的积极作用，这不能适应社会对商业登记的实际需求，立法机关应当积极加以改进。
广东省佛山市人民政府


佛山市人民政府文件
佛府[2005]66号



各区人民政府，市府直属各单位:

现将《佛山市公共汽车客运管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。







二○○五年六月十四日







佛山市公共汽车客运管理暂行办法



第一章 总 则



第一条 为加强城市公共汽车客运管理，规范市场秩序，提高服务质量，保障乘客和经营者的合法权益，促进公共汽车客运事业的发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称公共汽车，是指经主管部门批准并核发有效证件，在本市行政区域内按照规定的线路、站点和时间营运，供公众乘坐的客运车辆。

本办法所称的公共汽车客运服务设施，是指为公共汽车客运服务的停车场、候车亭、站台、站牌、保修场以及站务用房等设施。

第三条 在本市行政区域内从事公共汽车客运规划、经营、管理、服务设施建设和维护等相关活动的单位、个人和接受相关服务的乘客，应当遵守本办法。

第四条 市交通行政主管部门是本市公共汽车客运行业的行政主管部门，负责本办法的组织实施。各区交通行政主管部门负责本行政区域内公共汽车客运行业的日常管理工作。

规划、建设、公用事业、公安、工商、公路、税务、物价、环保、国土资源等管理部门，应当依照各自职能，协同实施本办法。

第五条 政府积极扶持公共汽车客运行业的发展，并制定有利于城市公共汽车客运行业优先发展的政策与措施，促使公共汽车客运行业在整个交通运输体系中处于优先地位。

第六条 公共汽车客运应当遵循统筹规划、依法经营、规范管理、公平竞争、服务公众，突出社会效益，兼顾经济效益的原则。

第七条 鼓励在公共汽车客运管理和经营领域应用先进的科学技术和管理方法，提高公共汽车客运服务质量。



第二章 规划建设



第八条 市交通行政主管部门应当根据城市总体规划、城市用地规划和综合交通规划的基础上，编制城市公共交通发展总体规划（包括公共汽车客运发展规划、线网规划、服务设施建设规划），报市人民政府批准后组织实施。

城市公共交通发展总体规划应作为专项规划纳入城市总体规划和国民经济与社会发展计划。

第九条 城市总体规划和城市公共交通发展总体规划确定的公共汽车客运服务设施用地，城市规划、国土资源行政管理部门应当按照规划和标准预留。未经有关法定程序批准，不得侵占或者改变其使用性质。

因城市建设确需要迁移、拆除、改建占用公共汽车客运服务设施的，规划部门应该听取交通行政主管部门的意见，并应该同时规划补建。因迁移、拆除、改建占用公共汽车客运服务设施而受益的单位有义务补建或提供补建所需要的资金，属社会公共需要和城市建设规划必须的可由财政安排资金补建。

第十条 新城区开发、旧城区改造、火车站、公路客运站、客运码头、轨道交通枢纽站、大型商业中心、大型文化娱乐场所、大型旅游景点、大型体育场馆、设计居住一万人以上的住宅小区等工程项目在规划、建设时，必须按相关标准配套公共汽车站点以及相应的站场设施，并与主体工程同步设计、施工、验收。

第十一条 公共汽车客运服务设施建设工程项目的设计和施工，应当严格执行有关规定及技术标准。其设计方案，建设单位应当征求交通行政主管部门的意见。

公共汽车客运服务设施建设工程项目竣工后，交通行政主管部门应当参与验收。验收合格的，方可交付使用。

第十二条 交通行政主管部门对公共汽车客运服务设施实行行业管理，并采用招标或者委托的方式确定服务管理单位。

第十三条 公共汽车客运线路和站点的设置和调整，应当遵循居民出行便捷、换乘方便的原则。同一线路站点间距一般按照500米至800米设置；同一停靠站的线路，不得超过15条，如超过应设置分站；线路停靠站应当以所在道路地名、公共设施、附近的文物古迹或者标志性建筑物等名称由交通行政主管部门冠名；城市主干道应当逐步设置、完善港湾式停靠站。　

交通行政主管部门应当根据客流和出行方式变化，合理规划调控公共汽车运力，及时调整线路、站点设置，不断优化客运线路网络。

第十四条 在新建、改建城市道路及具备条件的主要路段，应当合理设置公共汽车专用车道。机动车单向行驶的道路，如允许公共汽车双向通行，应配套设置完善的标志、标线和信号等交通设施。

第十五条 常住人口在1万人以上、有通达道路的住宅区域，交通行政主管部门应当设置公共汽车站场和公共汽车线路。



第三章 经营许可



第十六条 申请从事公共汽车客运业务的，必须具备下列条件：

（一）依法注册的企业法人；

（二）有相应的注册资本金和设施、设备；

（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；

（四）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；

（五）有相应的从业经历和良好的业绩；

（六）有切实可行的经营方案；

（七）法律、法规和规章规定的其他条件。

第十七条 市交通行政主管部门在收到申请后，应当按照《行政许可法》的有关规定对申请者提交的材料进行审查，在20日内做出审查决定。对符合条件的，准予经营公共汽车客运业务，并发给《经营许可证》；对不予批准的，应当书面说明理由。

第十八条 公共汽车客运线路实行特许经营制度。特许经营应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，公共汽车客运线路特许经营权（下称“线路经营权”）应通过以服务质量招投标方式或由市政府批准的其他方式取得，其线路经营权受法律保护。

线路经营权期限最长为八年。经营期届满六个月前，经营者可以向交通行政主管部门提出申请新一期线路经营权的书面申请。交通行政主管部门根据经营者的业绩，管理水平、服务质量、信誉等综合因素，在经营权期限届满前三个月，决定是否继续授予其经营权。

第十九条 本办法实施前已经投入运营的公共汽车客运线路，符合本办法规定条件的，由交通行政主管部门授予经营者线路经营权。不符合本办法规定条件的，责令其限期整改，经整改不合格的，应重新确定经营企业。

第二十条 取得线路经营权的经营者，由交通行政主管部门发给《线路经营权授权书》。

公共汽车车辆由交通行政主管部门核发公共汽车客运车辆营运证（以下简称《营运证》）。

公共汽车从业人员应当接受上岗培训，经交通行政主管部门考核合格，核发服务资格证件。

《营运证》和服务资格证件应当随车携带，以备检查。

第二十一条 取得线路经营权的经营者必须自主经营，未经交通行政主管部门批准，不得以任何形式转让转租、质押线路经营权。线路经营权不得与车辆所有权分离。

第二十二条 因城市公共交通规划调整、市政建设、交通管制、客流需求及其它政府指令性行为而需要对授权经营的线路进行调整的，经营者必须无条件服从交通行政主管部门作出的线路调整安排。

经营者由于自身原因要求变更经营权内容的，应提出书面申请并说明理由，经交通行政主管部门批准同意后方可实施，并及时向社会公告。

第二十三条 经营者及公共汽车客运线路实行服务质量年度评议制度，经评议合格的方可继续从事经营。年度评议的具体规定由市交通行政主管部门统一制定。

第二十四条 经营者在经营期内因破产、解体等原因申请放弃线路经营权的，应向交通主管部门提出书面申请并列明理由，经批准同意后方可实施。经营者在公共汽车客运线路运营交接工作完成之日前，应继续保证线路的正常营运服务，不得擅自停运。

因违反有关规定被交通行政主管部门收回线路经营权的，经营者应该在交通行政主管部门指定期限内继续维持线路正常的营运服务。交通行政主管部门应当在指定期限内及时完成线路交接工作。

第四章 营运管理



第二十五条 经营者应当严格执行特许经营权协议确定的客运服务标准。按照交通行政主管部门核准的线路、站点、班次、时间、车型、车辆数组织营运，不得擅自调整、延伸营运线路或中断运营。

第二十六条 公共汽车在营运过程中不得无正当理由拒载乘客、中途甩客、滞站揽客或者到站不停。

公共汽车在营运中因故障不能继续营运时，应当安排乘客免费换乘同线路同方向营运车辆或者调派车辆，后续车辆驾驶员、乘务员不得拒载。

第二十七条 经营者必须严格执行政府价格主管部门规定的票价标准，做好收费公示。

第二十八条 公共汽车客运经营者应当遵守下列规定：

（一）建立、健全相关规章制度，制定服务规范；

（二）服从交通行政主管部门的监督管理；

（三）依法与从业人员签订劳动合同；

（四）保持车辆各项技术性能良好，尾气排放符合环保要求；

（五）保持车辆服务设施齐全完好，在车身外部规定的位置标明经营者的名称、标识、编号和监督投诉电话等；

（六）在车厢内部醒目的位置张贴线路示意图、乘车规则、监督标签、服务提示用语，按照规定标识老人、残疾人和孕妇等专用座位和禁烟标志。

（七）不得接受无服务资格证件的人员从事相关客运业务，不得将无营运证件或者持失效营运证件的车辆投入营运；

（八）服从政府因城市建设、重大社会活动、突发事件、恶劣天气和抢险救灾需要而采取的临时措施；

（九）定期向交通行政主管部门填报营运报表及报送经会计师事务所审核认可的年度会计报表。

第二十九条 公共汽车驾驶员、乘务员应当遵守下列规定：

（一）自觉遵守有关公交客运服务规范，做到安全驾驶，文明行车，礼貌待客；

（二）随车携带车辆营运证、服务资格证及其他有效证件，并按照规定展示，以备查验；

（三）按照规定向乘客出具合法有效的车费票据；

（四）营运途中无正当理由不得中断服务；

（五）保持车辆内外整洁卫生，不得在车内吸烟、吐痰，不得向车外抛洒垃圾；

（六）及时归还或者上交乘客的遗失物；

（七）维护车内治安秩序，发现违法犯罪行为，应当及时报告公安部门并协助调查取证；

（八）不得利用车辆运载违禁物品以及从事其他违法活动或者为违法活动提供便利；

（九）正确及时播报线路名称、走向和停靠站点，依次进站停靠，有停靠站台的应当进入站台上下乘客；

（十）装置空调设备的公共汽车在车厢外温度高于２８℃时，应当开启空调；未使用空调时，应当开启通风设备，保持车厢内空气清新。

第三十条 公共汽车乘客应当遵守下列规定：

（一）在站点候车时依次排队，待车停稳后上车，依次从上客门上车、下客门下车；

（二）上车主动买票或者投币或者出示有效乘车票证；

（三）禁止携带易燃、易爆、有毒等危险品或者禽、畜及易污损、有碍乘客安全和健康的物品；

（四）禁止在车厢内吸烟或者向车内外吐痰、乱扔杂物；

（五）禁止伪造、涂改、转借乘车票证或者使用过期的乘车票证；

（六）不得损坏车辆服务设施；

（七）配合驾驶员、乘务员查验票证。

第三十一条 经营者应当接受乘客的监督和受理乘客的投诉，并配合交通行政主管部门查处违反本办法的行为。

第三十二条 任何单位和个人对违反本办法的行为可向交通行政主管部门投诉，也可以依法向其他有关部门投诉，必要时投诉者应当提供有关情况的书面材料及证据。

交通行政主管部门和经营者应当建立投诉制度，公布投诉电话，接受投诉和社会监督，并自接到投诉之日起20日内作出处理，答复投诉者。

第三十三条 除交通行政主管部门、公安机关和司法机关依法执行公务外，其他任何单位和个人不得阻拦、扣押营运中的公共汽车。



第五章 设施管理



第三十四条 交通行政主管部门应当履行对公共汽车客运服务设施管理的下列职责：

（一）采用招标或者委托方式确定公共汽车客运服务设施的日常管理单位；

（二）制定公共汽车客运服务设施管理规范和管理标准，并给予监督实施；

（三）督促公共汽车客运服务设施的日常管理单位，对公共汽车客运服务设施定期维护保养，保证其技术、安全性能符合国家规定的标准；

（四）协调解决有关单位在公共汽车客运服务设施管理、建设、变动过程中的相关问题。

第三十五条 公共汽车客运服务设施日常管理单位，应当遵守下列规定：

（一）按照国家相关标准在公共汽车客运服务设施设置公用信息标志、图形符号；

（二）定期对公共汽车客运服务设施进行维护保养，保证其技术、安全性符合国家规定的标准；

（三）线路途中的停靠站牌（含临时站牌）应当保持完好，按照规定标明本站站名、下站站名、沿线站名、首末班次发车时间以及发班间隔时间；具有亮化功能的应当保持夜间亮化；站牌失效的，应当及时拆除或更换；

（四）发生重大或者紧急情况，应当妥善处理，并及时向交通行政主管部门报告；

（五）加强车辆调度管理，保持良好的营运秩序；

（六）保持场站环境整洁。

第三十六条 任何单位和个人都有保护公共汽车客运服务设施的义务。禁止有以下行为：

（一）损坏、侵占公共汽车客运服务设施；

（二）覆盖、涂改站牌、标志牌及站亭设施；

（三）在公共汽车停车站场范围内停放非公共汽车客运车辆、设置摊点、堆放物品等；

（四）其他影响公共汽车客运服务设施使用和安全的行为。

第三十七条 非公共汽车运输车辆，未经批准不得在公共汽车线路沿途站场（车站）前后30米内停靠或者上下客。



第六章 法律责任



第三十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令其限期整改，逾期未改正的，交通行政主管部门按特许经营权合同或线路经营权授权书规定，收回线路经营权：

（一）擅自转让转租、质押线路经营权的；

（二）《线路经营权授权书》或者《营运证》未按照规定进行查验的；

（三）疏于安全教育和行车安全管理，造成重特大行车责任事故的；

（四）未经批准擅自调整、延伸营运线路或中断运营的；

（五）未经批准擅自增加或者减少公共汽车营运车辆的；

（六）经营者因管理不善，造成本单位违章行为严重、次数过多服务质量低劣而考核不合格的。

第三十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令其改正，造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任，情节严重的，由公安部门依法追究相关责任：

（一）非法拦阻、扣押营运中的公共汽车客运车辆的；

（二）擅自迁移、拆除、占用或者损坏公共汽车客运服务设施的。

第四十条 违反本办法规定的，由交通行政主管部门依法追究相关法律责任。

违反本办法规定的其他行为，由相关行政管理部门依法处罚。

第四十一条 交通行政主管部门的管理人员滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第七章 附 则



第四十二条 本办法自2005年7月1日起施行。