居民购农宅案 效力如何？

张生贵


　　北京海淀区其镇政府推进旧村改造建设，因被告系居民，十八年前购买了某村村民的农宅，由于此处腾退重建，房价增值，为些原告诉被告，要求确认买卖合同无效。原告的诉由是，该协议违法，应按无效处理，被告辩称应驳回原告的诉讼请求，理由是自己翻建此房，物权法颁行后，居民购农房应认定有效，合同法规定，无效认定只能按法律，原有国务院相关土地管理的政策不能确认无效。此案经法院审理后，确认协议无效，但判决前此房已由村里收回，无法返还，被告与村里订立了腾退协议，原告再次起诉腾退安置协议无效，被告辩称2009年8月17日答辩人与第二被告订立的腾退补偿安置协议，是双方当事人真实意思表示，属于拆迁人与被拆迁人就拆迁安置达成的协议，不违反法律法规的禁止性规定，应属合法有效，原告的诉讼主张不能成立。原告以2009年12月11日的判决作为确认腾退补偿安置协议无效的理由，原判决确认的仅仅是答辩人将房屋腾空后还给原告，原判决确认的标的物（房屋）已由拆迁人拆除，被拆迁的房屋系答辩人翻建扩建的房屋，原告未向答辩人回购，拆迁人拆除此房时负有安置答辩人的义务。原审判决并未确认将土地返还给原告，土地是村集体所有，与原告无关。腾退补偿协议属于拆迁人同被拆迁人订立的协议，涉及的土地属村集体所有，该村改造建设后全部农改非，原告不能向答辩人提出主张，村委会对答辩人进行安置与原告没有关系，且原告所在的村委会对原告进行了安置补偿，原告的基本居住条件得到了满足和保障。原告的起诉在于眼见腾退拆迁有利可图，目的是想多得多占，其不当动机不应得到法律支持。
　　此类案件的处理目前法律法规不够明确，虽然法律规定城市居民不得购买农村房屋，但在处理纠纷的方法上一般以只认定无效为原则，针对返还问题根据当事人的反诉或另案起诉程序解决，原告提交的判决是在未经反诉且本诉中无主张返还的情况下，超诉讼请求作出的判决，依据法律规定，此判决内容不能约束答辩人。尤其在处理无效后果时，司法实践中以利益衡平为原则，确认出让人追求不当利益的诉讼动机，对无效承担主要过错责任，充分考虑出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益因素，以保护受让人利益为重，对答辩人财产损失及信赖利益损失一并做出赔偿。从诉讼起因看，在买卖行为完成近二十年原告才起诉，原告的起诉缘于土地增值因素，直接目的是利益驱动；从标的看，涉案中的房屋经答辩人翻建改建，判决生效以前已拆迁完毕，因此，应事实求是看待本案，尊重历史，照顾现实。由于城乡人口流动加大，居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下产生的农村私房转买现象，存在着相关部门监管不力的问题，造成这种现状有深层次的综合原因。土地价格上升、房屋拆迁利益驱动是引起原告主诉的直接原因，北京高院处理此类案件的指导意见是，制止出让人从无效中获得更大的利益，切实保障受让人的居住条件，据此不可以简单依照原告的诉求认定无效。如果非要认定无效，则针对本案的处理，被告主张应当综合权衡双方的利益，充分考虑到合同对双方利益的影响，针对因土地升值或拆迁补偿所获利益，在原告与被告之间妥善分配，以切实保障答辩人因房屋被拆后居住为前提，防止原告从自身过错中得到更大的利益。根据腾退现值情况和原有买卖价格之间的差异，前案判决在认定返还时没有保护答辩人的安置利益和现实问题，尤其是原告未提出返还，答辩人也没有主张返还的情况下，法院自主依据评估价判决返还，极大地伤害了答辩人的根本利益，答辩人得到的利益根本买不到同样的住宅，居住条件得不到基本保障，相反，原告从村委会得到补偿安置的同时，又通过诉讼得到双倍利益，这样的处理一定意义上侵害了答辩人的利益，鼓励了不诚信毁约行为。北京二中院曾经判决画家村的案件时，是将出让人诉求无效认定与受让人诉求利益补偿分两个不同性质的案件处理，本案的情况有更多的不同之处，村委会此次腾退搬迁，全部实现村改居和农改非，性质上不能再依照城市居民不得购买农村房屋看待；原告的基本居住条件得到保障的前提下，必然要充分考虑答辩人一家的居住现实；本案同前案是完全不同两个法律行为，拆迁人对答辩人的安置行为应当得到法律保护。如按原告主张可得拆迁补偿利益为一百六十余万元的话，答辩人一并提起反诉主张，要求原告赔偿信赖利益损失，原告须承担的赔偿数额确定为总价的百分之八十，或原告只能得到当初买卖价与现实补偿价之比相应的返还额。
资料：
　　浙江省高院制定的《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》（浙高法[１９９２]82号文件）规定：“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办有关手续。”最高法院的法官学者也认为：“宅基地使用权人可以将地上建筑物以出售、赠与、继承、遗赠的方式移转与他人，宅基地使用权也随之转移”。把农村房屋买卖合同视为无权处分合同并不妥当。首先，我国的不动产权属由房屋所有权和土地使用权构成，是否有权处分应当看房屋和土地使用权，而不能从土地所有权角度考虑；否则城市房屋的买卖将被认定为无权处分。其次，一旦宅基地通过审批取得，宅基地的使用权与所有权即分离，村集体经济组织只在名义上享有所有权，使用、收益、占有和处分（用益物权意义上）的权利均归宅基地使用权人享有。再次，从物的利用角度看，原申请人利用宅基地或是由第三人利用，对所有权人而言并没有事实上的利害关系，因此，使用权的转移经所有权人同意并无实际意义。总之，只要土地使用权人合理开发利用，所有权人不得干涉用益物权行使权利。农村房屋与城市房屋相比，只是土地使用权取得方式上存在差别，依法取得后宅基地使用权与国有土地使用权均为用益物权，在物权法上的性质并无不同。根据物权平等保护原则，农民如同城市居民那样，保有甚至处分自己的房屋，应当是天经地义的事。将农村房屋作为禁止或限制流通物看待，明显不符民法公平观念。合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。就农村房屋买卖而言，认定合同无效将面临两难的处境：如果不判决返还，则对于出卖人来说，其主张合同无效将失去意义。如果判决返还，对于已经交付或已办理过户手续的农村房屋，判决的执行困难甚至无法执行；尤其是买受人居住、使用多年并已改善或增设他物的情况，还涉及到相互返还或折价返还的问题，返还判决的妥当性值得怀疑。笔者认为，即便认定合同无效，还应当作“没有必要返还”处理。理由是：对出卖人而言，真正的诉讼动机和目的在于出卖后房屋增值利益，并不是因为无居住场所或生活无着落；对买受人而言，返还不仅失去增值利益，还会失去占有利益。对国家和社会而言，返还房屋的结果不仅没有给国家带来利益，反而给社会诚信造成损害 。
　　综上，单纯从合同法自身的角度考量，认定农村房屋买卖合同无效尚缺乏充分理由，判决返还所产生的不良法律效果和社会效果不可小视。北京天依张生贵律师整理13240422999


安徽省合肥市人民政府办公厅


合政办〔２００４〕１２４号


关于聘请市政府特邀行政执法监督员的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　为加强行政执法监督力度，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《安徽省行政执法监督条例》的精神，市政府决定聘请特邀行政执法监督员。
　　市政府特邀的行政执法监督员由各民主党派、社会团体推选的人员组成，对行政执法进行监督，其权利与职责按《合肥市特邀行政执法监督员暂行办法》执行，其组织联络和日常工作，由市政府法制办公室具体负责。
　　附件：１、合肥市人民政府特邀行政执法监督员名单（略）
　　　　 ２、合肥市特邀行政执法监督员聘请暂行办法
　　　　　　　　　 　合肥市人民政府办公厅
二○○四年十一月十九日

附件二：

合肥市特邀行政执法监督员聘请暂行办法

　　第一条　为发挥民主党派、工商联、无党派人士以及社会团体对行政执法活动的监督作用，促进依法行政，根据《安徽省行政执法监督条例》第十九条规定，制定本办法。
　　第二条　市特邀行政执法监督员是指市政府在本市各民主党派、工商联、无党派以及有关社会团体中聘请的兼职行政执法监督人员。
　　第三条　市特邀行政执法监督员应当具备下列条件：
　　（一）热心行政执法监督工作，具有较高的政策理论水平、丰富的法律知识和行政执法业务知识；
　　（二）具有专科以上学历；
　　（三）品行端正、办事公正；
　　（四）身体健康。
　　第四条　聘请市特邀行政执法监督员，按照以下程序进行：
　　（一）由市政府法制办公室向各民主党派、工商联以及有关社会团体提出聘请的意向性意见；
　　（二）有关民主党派、工商联经协商，并征得推荐人选所在单位同意，提出推荐聘请人选；
　　有关社会团体可根据意向性意见提出本单位的推荐人选；
　　（三）市政府法制办公室对推荐的人选进行审查并报经市政府同意后，由市政府颁发聘书。
　　第五条　市特邀行政执法监督员的工作职责：
　　（一）及时反映行政执法活动中存在的问题，并提出改进意见或建议；
　　（二）受市政府委托，专题调查行政执法活动中的问题；
　　（三）应邀参加市政府组织的行政执法检查活动；
　　（四）办理市政府其他行政执法监督工作事项。
　　第六条　市特邀行政执法监督员享有的权利：
　　（一）对行政机关及其工作人员履行法定职责情况进行查询；
　　（二）根据工作需要查阅有关文件和资料；
　　（三）参加有关政府法制工作会议；
　　（四）调查了解行政执法有关问题的办理情况；
　　（五）获得有关的法制书籍和执法资料；
　　（六）参加行政执法监督理论和业务知识的学习。
　　第七条　市特邀行政执法监督员应当履行的义务：
　　（一）注重调查研究，实事求是；
　　（二）保护公民、法人和其他组织的合法权益；
　　（三）认真履行工作职责，遵纪守法；
　　（四）遵守市政府有关工作制度，保守国家秘密。
　　第八条　市特邀行政执法监督员的聘期三年；期满后需要续聘的，按本办法第四条规定的程序办理。
　　第九条　市特邀行政执法监督员聘任期间不脱离原工作岗位，工资、奖金、福利等由原单位负责；市特邀行政执法监督员的工作经费列入财政预算，实行专款专用。
　　第十条　市政府法制办公室负责市特邀行政执法监督员的日常联系工作。
　　（一）组织市特邀行政执法监督员参加有关会议和相关行政执法监督活动；
　　（二）了解、反映市特邀行政执法监督员对行政执法监督工作的意见、建议和要求；
　　（三）向市特邀行政执法监督员推荐单位或所在单位通报市特邀行政执法监督员的工作情况。
　　第十一条　市政府对恪守职责、成绩突出的市特邀行政执法监督员予以表彰。
　　第十二条　本办法自发布之日起施行。