法院的案件危机与对策
何兵
一、积案问题严重
为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。
1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26．6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。
法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。
将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。
数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。
我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。
重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。
二、对策之一：司法转型
（一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。
将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。
作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆———让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。
作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能———不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。
（二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行———“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。
法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则———调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。
（三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是人尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。
（四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。（上）
泰安市人民政府关于印发《泰安市广播电视设施保护管理办法》的通知
山东省泰安市人民政府
泰安市人民政府关于印发《泰安市广播电视设施保护管理办法》的通知
泰政发〔2008〕2号
各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属机构，市属及以上驻泰各单位：
市政府同意《泰安市广播电视设施保护管理办法》，现印发你们，请认真遵照执行。
二OO八年一月九日
泰安市广播电视设施保护管理办法
第一条为加强广播电视设施的保护，确保广播电视信号安全、优质地播出、传输和接收，根据国务院《广播电视管理条例》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内依法设立的广播电台、电视台、发射台、转播台、微波站、卫星地面站和广播电视传输网的发射、专用传输、监测等设施的保护和管理，适用本办法。
第三条市、县（市、区）广播电视行政管理部门负责本行政区域内广播电视设施的保护管理工作。
广播电视设施产权单位和运营单位应在广播电视行政管理部门的指导下，负责做好广播电视设施的具体保护工作，确保广播电视设施的正常运转。
规划、建设、公安、交通、水利、国土资源、安监、通信等部门应按照各自职责，配合做好广播电视设施的有关管理工作。
广播电视传输线路所经的单位和个人有协助和支持保护管理的义务。
第四条市、县（市、区）人民政府应加强对广播电视设施保护工作的领导，成立领导协调机构，组织有关部门配合广播电视行政管理部门、广播电视设施产权单位和运营单位做好广播电视设施的各项保护工作，协调解决工作中的重大问题。
第五条广播电视设施的保护范围包括：
（一） 广播电视信号接收与发射设施，包括接收与发射机房设备、转播车、天线、馈线、调配系统、塔桅（杆）、地网、拉线、卫星接收天线及其附属设备。
（二） 广播电视信号专用传输设施，包括空中架设和地下埋设的电缆线路、光缆线路以及附属设施（以下统称传输线路）、塔桅（杆）、微波等空中专用传输线路、微波站、卫星地面接收设施、转播设施及其附属设备。
（三）广播电视信号监测设施,包括监测网、监测设备、监测车、接收天线、馈线、塔桅(杆 )、测向场强室及其附属设备。
（四） 广播电视节目制作和播出设施，包括采访、编辑、录制、存储、播放、转播广播电视节目等专用技术设备。
（五）广播电视安全防范和应急指挥调度设施。
（六）其他设施，包括广播电视专用的供电、消防、避雷、通讯设施和道路、围墙（网）、房屋及其附属设备等。
市、县（市、区）广播电视行政管理部门应对广播电视设施及保护范围设立保护标志，标明保护要求，并书面告知公安、规划、建设、交通、水利等部门。
第六条广播电视设施及保护管理范围的具体维护、日常管理，由广播电视设施的产权或经营管理单位负责，划分不明确的，由广播电视行政管理部门确定。
第七条任何单位和个人不得从事下列危及广播电视设施安全和损害其使用效能的行为：
（一） 在广播电视设施周围五百米范围内进行爆破作业；
（二） 在发射、监测台（站）周围五百米范围内，兴建油库、加油站、液化气站、烟花厂、采石场等易燃易爆设施；
（三） 在天线、馈线、传输线路及其塔桅（杆）、拉线周围五百米范围内放火烧荒，或在天线、塔桅（杆）周围五米和传输线路（架空或地埋）、拉线周围一米范围内挖砂、取土、钻探、打桩或倾倒腐蚀性物品、堆放易燃易爆物品；
（四） 在广播电视天线、馈线周围规定范围内建筑施工，兴建高度超过规定仰角的建筑物、构筑物或者堆放超高的物品、种植树木等高杆作物；
（五） 在标志埋设广播电视地下传输光（电）缆的两侧一米范围内，种植根茎可能缠绕传输线路的植物、倾倒腐蚀性物品或者在五米范围内铺设易燃易爆液（气）体主管道、进行挖砂等施工作业；
（六） 摇晃和攀登天线、塔桅（杆）、馈线、传输线路及其拉线，或者在上面拴系牲畜、悬挂物品、晾晒衣物、攀附农作物；
（七） 利用技术手段在广播电视信号传输线路上挂接广播电视播放、接收设备；
（八） 在架空的广播电视传输线路下方安全范围内点火焚烧物品、烧荒或在两侧安全区域内放风筝；
（九）向架设在空中的广播电视传输线路投掷物品、射击；
（十）在有线电视传输光缆、电缆等线路上通过盗接方式窃取有线电视信号或在广电宽带网络传输线路上窃取宽带网络信号；
（十一）切断、损坏广播电视传输线路干线、支线、分配网电缆、设备等附属器件；
（十二）拆卸杆塔或拉线上的器材，移动、拆除、破坏传输线路检查井、井盖及井内线缆及其附件；
（十三）移动、损坏永久性标志或标志牌。
第八条单位和个人实施下列作业影响或妨碍广播电视设施及安全的，应与广播电视行政管理部门、广播电视设施产权单位和运营单位协商，达成一致意见并采取安全保护和防范措施后方可进行。必要时，广播电视行政管理等相关部门应在施工作业现场给予指导和帮助：
（一） 迁移、拆除广播电视设施；
（二） 在架空广播电视传输线路保护区内架设通信、电力或敷设管线、疏浚河道；
（三）在广播电视传输线路保护区内从事起重机械施工作业；
（四） 运输机械及装载物通过广播电视传输线路保护区时，与架空线缆垂直距离小于国家安全规定距离；
（五） 在架空广播电视传输线路保护区内拆除建筑物、构筑物，砍伐树木；
（六） 其他影响或妨碍广播电视设施安全的行为。
第九条广播电视行政管理部门应将广播电视设施现状情况及批准的建设规划、计划等书面告知规划、建设、国土资源、交通、水利、通信、供电等有关部门，有关部门在审批建设用地、建设项目、制定相关规划时，应当按照本办法规定保护广播电视设施。
第十条新建、改建或扩建城市道路、桥梁等公用工程、城市绿化工程和其他项目，项目建设和施工中涉及广播电视设施的，规划、建设、国土资源等部门在办理相关审批手续时，应征求广播电视行政管理部门的意见。
工程项目施工作业单位应在施工作业前查阅施工作业区域及周围的广播电视设施布局资料，并严格遵守有关保护规定。
第十一条项目建设单位进行工程建设时，应当尽量避开广播电视设施，重大工程项目确实无法避开、需要迁建广播电视设施的，城市规划、建设等部门在办理审批手续时，应征得广播电视行政管理部门、广播电视设施产权单位和运营单位的同意。
迁建广播电视设施应当坚持先建设后拆除的原则，迁建所需费用由迁建单位承担。
第十二条在架空广播电视设施线路保护范围内进行植树绿化的，林业部门或城市园林绿化单位应与广播电视行政管理部门进行协商，栽植的树木应符合安全距离要求。
广播电视设施线路经过林区、林带、城市绿化带，树木危及广播电视设施安全的，广播电视行政管理部门可以先行修剪，事后及时到有关部门补办手续；对需要采伐或移植的，由广播电视设施行政管理部门履行有关手续后，按规定给予补偿。
第十三条损坏广播电视设施的单位或者个人，应及时向广播电视行政管理部门报告，广播电视行政管理部门接到报告后，应立即赶到事故现场进行处理，当事人负责将损毁的广播电视设施予以修复。
损坏的广播电视设施无法恢复原状的，当事人应依法承担赔偿责任。
第十四条广播电视行政管理部门应组织广播电视设施产权单位和运营单位、乡镇人民政府（街道办事处）及村（居）民委员会等建立广播电视设施保护管理网络。
各网络成员单位应当加大对广播电视设施的保护巡查力度，并建立检查台账，对违反本办法规定的，应予以制止并及时告知广播电视行政管理部门。
第十五条市、县（市、区）广播电视行政管理部门应设立广播电视设施保护管理公开举报电话。
任何单位和个人对破坏、危害广播电视设施及安全的行为，都应当积极举报，并报告广播电视行政管理部门。广播电视行政管理部门应及时进行处理。
第十六条对违反本办法规定擅自进行工程建设的，由相关部门依照有关法律、法规给予处罚。
对违反本办法规定破坏广播电视设施的违法行为，广播电视行政管理部门应及时予以查处，对违法单位和个人依法进行处罚，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第十七条广播电视行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，造成广播电视设施严重损害或者严重影响其使用效能的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第十八条本办法自发布之日起施行。