新疆维吾尔自治区克拉玛依市人民政府


关于印发《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》的通知

　　
各区人民政府，市政府各行政执法部门：

《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》已经市人民政府研究通过，现印发给你们，望认真组织实施。

实施行政执法责任制和评议考核制，是市人民政府认真实践“三个代表”重要思想，进一步加强政府法制建设，推进依法行政的重要举措。建立和实施这一制度，对于进一步提高行政机关及其工作人员的法律意识和法律素质，增强依法行政的责任感和自觉性，从根本上解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，规范行政执法行为和改进机关工作作风，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，具有重要的现实意义。各区人民政府、市政府各行政执法部门要将实施行政执法责任制和评议考核制工作列入重要议事日程，加强领导，精心组织，狠抓落实，切实保证此项工作健康有序开展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00三年五月七日



克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制

工 作 方 案

为实现我市行政执法工作制度化、规范化和科学化，根据自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》(新政[2001]35号)，结合实际，制定本方案。

一、 指导思想和目标要求

市政府实施行政执法责任制和评议考核制(以下简称“两制”)，总的指导思想是：以依法治国基本方略和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党的十六大精神，在市委的领导下，以法律、法规和规章为依据，以规范行政执法行为为内容，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，从源头上防止行政执法腐败，切实推进依法行政、依法执政。

主要工作目标是：自觉接受权力机关的监督和社会监督，确保“有法必依，执法必严、违法必究”的社会主义法制原则落到实处；努力实现政府工作法制化，执法主体合法化，执法行为规范化，保证各项法律、法规和规章在我市的全面正确实施；进一步提高广大行政执法人员的依法执政水平，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为我市经济发展和社会进步创造良好的法治环境。

二、实施范围

本市实施“两制”的单位与部门，具体包括：

(一) 各级人民政府(含其依法设立的派出机关)；

(二)市、区政府各行政执法部门(含国务院和自治区人民政府实行垂直管理的部门，各部门依法设立的派出机构，法律、法规授权的行政执法机构以及受委托行使行政执法权的组织)。

三、组织领导

市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制领导小组(以下简称市政府实施“两制”领导小组)，统一领导全市“两制”的实施。根据市人民政府机构改革和人员变动情况，对市政府实施“两制”领导小组成员进行调整。调整后的组成人员如下：

组 长：唐 健 市长

副组长：王新明 常务副市长

雷红霞 副市长

赵武生 副市长

杨晓伟 副市长兼市政府秘书长

阿不都热合曼·克里木 副市长

成员：郜瑞宏 市政府副秘书长

江永红 市政府副秘书长

邱长林 市政府副秘书长

王 军 市政府副秘书长

图逊江·苏莱曼 市政府副秘书长

黄 毅 市政府法制办公室主任

苏江林 市监察局局长

严祖国 市直机关工委书记

王建江 市人事局局长

陈 旭 市编委办公室主任

田清生 克拉玛依区区长

傅玉坤 独山子区常务副区长

孙振江 白碱滩区区长

杨学文 乌尔禾区区长

领导小组办公室设在市政府法制办公室，办公室主任由黄毅同志兼任。根据工作需要，办公室成员可从有关部门抽调。办公室负责对各区人民政府和市政府各行政执法部门实施“两制”工作的协调、指导、监督检查和考评工作。具体职责是：

(一)负责市政府“两制”工作方案的组织实施，对全市各级国家行政机关实施“两制”工作进行监督、检查和指导；

(二)向市政府实施“两制”领导小组报告工作，结合工作实际，提出完善现行工作方案和考核办法的建议及年度工作要点；

(三)组织对各区人民政府和市政府各行政执法部门贯彻落实市人民政府《行政执法责任书》及“两制”工作情况进行考核，向市政府实施“两制”领导小组提出考评意见；

(四)学习、借鉴、总结和推广“两制”工作经验，研究并提出解决问题的办法；

(五)完成自治区政府法制办公室和市政府实施“两制” 领导小组交办的工作任务。

各区人民政府统一领导本区的“两制”工作；市政府各行政执法部门按照市政府和自治区对口部门的要求，领导本部门和指导本系统的“两制”工作。各区人民政府和市政府各行政执法部门应调整并加强“两制”工作领导机构，领导和办事机构成员名单须报送市政府实施“两制”领导小组办公室。

四、主要任务

市、区人民政府及其各相关部门，应按要求完成以下各项工作：

(一)清理执法依据，规范执法主体。

市政府各行政执法部门要依照有关法律、法规、规章和国家、自治区以及我市政策性文件清理结果，对本部门的行政执法依据进行清理，编制包括颁布机关、执法类别、执法范围、执法程序、强制措施、处罚种类、处罚幅度等项内容的行政执法依据目录。并将清理结果，报送市政府实施“两制”领导小组办公室审核。

结合政府机构改革，市政府各行政执法部门要明确划分执法岗位职责、界定执法权限，依法规范执法主体。对执法主体的清理结果，应按规定期限报送本级政府法制机构，经政府法制机构审核后，报请本级政府确认并向社会公布。

(二)明确责任目标，落实执法责任。

在清理执法依据和依法对执法主体予以确认的基础上，市政府各行政执法部门要进一步明确本部门及各执法岗位的执法责任目标，对执法责任层层进行分解，落实到每个执法岗位，并建立和完善执法岗位责任制，逐级签订行政执法责任书。

(三)制定培训计划，建立完善培训考核档案。

市政府各行政执法部门要以建设学习型、服务型、开拓型的行政执法队伍为目标，制定学习培训计划，采取多种形式，以《行政处罚法》、《行政复议法》等公共法律和本部门负责实施的法律、法规为重点，加大培训考核工作力度，建立完善培训考核档案。

(四)建立监督制约机制。

1、行政审批责任制。依法履行行政审批职能的行政执法部门，要按照“谁审批，谁负责”的原则，建立、健全行政审批责任制。

2、行政执法公示制。要制定并向社会公布本部门负责实施的法律、法规和规章名录；公布执法类别、执法权限、执法范围、执法程序、强制措施以及处罚种类与幅度；公布办理行政审批、行政许可等管理事项的适用范围、对象、条件、方式、规则、程序等；公布本部门的服务承诺和接受监督的方式、投诉渠道以及对过错责任追究的方式。

3、执法监督检查制度。由市、区两级政府实施“两制”领导小组办公室和市政府各行政执法部门，结合实际，分别建立并逐步完善执法监督检查制度。要围绕各个阶段的执法工作重点，对突出的或带有普遍性的问题，有针对性地开展执法监督检查活动。通过对执法行为的规范，提高行政执法部门和执法人员的依法执政水平。市、区两级政府实施“两制”领导小组办公室要认真履行执法监督检查职责，市政府各行政执法部门自行组织的执法监督检查，每年应不少于一次，并将执法监督检查情况书面报送本级政府法制工作机构。

4、行政应诉制度。按照自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》的要求， 由市政府实施“两制”领导小组办公室结合我市行政执法工作实际，研究拟定《克拉玛依市国家行政机关行政应诉规则》，报经市政府审定后印发实施，依法规范我市各级国家行政机关的行政应诉行为。

5、规范性文件审查、备案制度。由市政府实施“两制”领导小组办公室结合我市实际，研究制定《克拉玛依市国家行政机关规范性文件审查和备案规定》，报经市政府批准后印发执行，使我市各级国家行政机关的规范性文件与法律法规规定的精神保持一致，确保我市各级国家行政机关依法行政。

6、新颁法律、法规、规章实施情况报告制度。由市政府实施“两制”领导小组办公室拟定《克拉玛依市国家行政机关贯彻执行新颁法律、法规、规章办法》。自《克拉玛依市国家行政机关贯彻执行新颁法律、法规、规章办法》印发之日起，市、区两级相关行政执法部门，必须在规定的期限内，将贯彻执行新颁法律、法规、规章的实施方案、工作步骤与相关措施和执行情况，书面报告本级人民政府法制机构和上级主管部门法制机构。市、区两级人民政府法制机构，应加强对所属行政执法部门贯彻执行新颁法律、法规、规章的监督检查，确保各项法律、法规、规章的全面正确实施。

7、重大具体行政行为备案制度。本市各级行政机关作出责令停产停业、吊销许可证、吊销营业执照和较大数额罚款、没收财物数额较大以及其他有重大影响的行政处罚、行政复议或行政赔偿决定，应在决定书送达之日起5个工作日内，由相关行政机关视不同情况，将决定书分别报送上一级人民政府、本级人民政府或上级主管部门法制机构备案，以加强本市国家行政机关对具体行政行为的层级监督。具体管理办法由市政府实施“两制”领导小组办公室制定。

8、错案责任追究制度。按照自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》的统一要求，由市政府实施“两制”领导小组办公室负责对市政府1998年制定的《克拉玛依市人民政府行政执法错案责任追究试行办法》进行修订和完善，对过错责任予以细化，进一步明确过错责任标准和过错责任追究具体方法，使其更加规范化、科学化。

9、评议考核制度。依照自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》，由市、区两级人民政府实施“两制”领导小组办公室和市政府各行政执法部门，结合各自实际，分别研究制定评议考核办法，对行政执法责任进行评议考核的原则、 目标、内容、方法、程序、奖惩措施以及考核定档标准予以明确和细化，通过科学地评议考核，促进“两制”工作深入开展。

(五)加强法制机构建设。

按照国务院和自治区人民政府《关于全面推进依法行政的决定》的精神，市、区人民政府及其行政执法部门，要进一步加强法制工作机构，使法制工作机构的设置和人员配备与本地区、本部门法制建设任务相适应；要通过加大培训力度，不断提高法制机构工作人员的政治素质和业务素质，努力培养一支政治强、业务精、作风正的法制工作队伍；各级政府法制工作机构要提高服务质量，充分发挥法制工作机构在政府法制建设和依法行政中的参谋、助手作用。

五、实施步骤

实施“两制”的准备工作，分为以下阶段进行：

(一)宣传动员和建章立制阶段。

2003年5月10日至6月1日，各区人民政府和市政府各行政执法部门，要在认真学习、领会《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》等相关管理规定的基础上，统一思想，提高对实施“两制”工作的认识。按照本方案的要求，从加强组织领导入手，调整和加强本区、本部门实施“两制”工作的组织领导及办事机构。

2003年6月1日至7月1日，各区人民政府和市政府各行政执法部门，要完成“两制”实施方案、行政执法责任制评议考核实施细则以及年度考核办法等制度的建章立制工作，并将“两制”实施方案、行政执法责任制评议考核实施细则以及年度考核办法等制度，报市政府实施“两制”领导小组办公室审核。对经审核不符合要求的，限期由报送单位或执法部门自行整改。

2003年9月1日前，市、区两级人民政府要全面完成对执法主体和执法依据的清理，清理结果由本级政府确认后向社会公布。

市政府实施“两制”领导小组办公室负责拟定的各项规定、制度和办法应于2003年10月1日前全面完成。各区人民政府和市政府各行政执法部门，要按照市政府的各项规定、制度和办法，结合各自实际，在2003年10月底之前，建立健全与之配套的管理规定。

(二)自检自查阶段。

2003年10月上旬至10月30日，各区人民政府、市政府各行政执法部门应对本单位、本部门和本系统制定实施方案、行政执法责任制评议考核实施细则和年度考核办法及评分标准等建章立制情况，以及宣传动员、清理执法依据、规范执法主体等工作的完成情况，开展自检自查，对不符合要求的，限时整改。自检自查和整改工作情况应在2003年10月30日之前书面报送市政府实施“两制”领导小组办公室。

(三)统一验收阶段。

2003年11月1日至12月30日，由市政府实施“两制”领导小组办公室对各区人民政府、市政府各行政执法部门完成“两制”工作任务的情况进行检查验收，确保“两制”工作于2004年1月1日在我市各级国家行政机关全面实施。

六、考核与奖惩

在“两制”工作全面展开后，市政府实施“两制”领导小组办公室，按照《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》的规定，适时组织对各区人民政府、市政府各行政执法部门实施“两制”的工作情况进行考核，并将考核成绩，纳入市政府目标考核管理体系，作为评价各区人民政府和市政府各行政执法部门以及相关人员工作业绩的一项重要依据。



克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)

第一条 为推动行政执法责任制的全面开展，规范执法行为，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，确保法律、法规、规章的正确有效实施，推进依法行政，根据自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》(新政发[2001]35号)，结合实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于对各区人民政府和市政府各行政执法部门(含实行垂直管理的部门，各部门依法设立的派出机构，法律、法规授权的行政执法机构以及受委托行使行政执法权的组织，下同)实施行政执法责任制工作的考核(以下简称行政执法责任制评议考核)。

第三条 市人民政府实施行政执法责任制与评议考核制(以下简称“两制”)领导小组，负责对各区人民政府和市政府各行政执法部门的行政执法责任制评议考核工作。对各区人民政府和市政府各行政执法部门的评议考核工作，具体由市人民政府实施“两制”领导小组办公室组织实施。

第四条 行政执法责任制评议考核工作，以法律、法规、规章为依据，依照市人民政府通过的《行政执法责任制评议考核目标及评分标准》进行，坚持实事求是、公平、公正、公开和奖优罚劣的原则。

第五条 各区人民政府和市政府各行政执法部门的主要领导是实施行政执法责任制的责任人，对考核目标的完成承担全面责任；各行政副职对分管范围内的考核目标任务负主管责任；各行政执法部门内设机构和所属执法机构的负责人对涉及本机构的目标任务负直接责任；行政执法人员根据本部门的分工，对有关具体目标任务的完成负直接责任。

第六条 市人民政府实施“两制”领导小组办公室，在市人民政府《行政执法责任书》确定的责任期限内，应组织制定行政执法责任制评议考核目标。考核目标的具体内容可根据每年工作实际进行适当调整。

第七条 市人民政府对各区人民政府的行政执法责任制评议考核目标，由市人民政府实施“两制”领导小组办公室，依据综合规范行政行为的法律、法规、规章和其他法律、法规、规章中涉及区级政府职能的规定，以及市政府的有关规定拟定，在报经市人民政府实施“两制”领导小组审定后执行。

第八条 市人民政府对市政府各行政执法部门的行政执法责任制评议考核目标，分为通用目标和专用目标，各占50%比例。

通用目标由市人民政府实行“两制”领导小组办公室依据综合规范行政行为的法律、法规、规章和市政府有关规定拟定。

专用目标由市政府各行政执法部门，依据由其组织实施和参与实施的法律、法规、规章，以及上级行政机关依法作出的有关规定拟定，并于每年12月25日前，报市人民政府实行“两制”领导小组办公室审核。

市人民政府实行“两制”领导小组办公室拟定的通用目标和审核的专用目标，应报经市人民政府实行“两制”领导小组审定后，下达被考核单位执行。

第九条 各区人民政府对所属行政执法部门下一年度的评议考核目标，比照本办法第六条、第八条的规定，于每年12月25日前提出，并报市人民政府实行“两制”领导小组办公室审核。

第十条 市政府各行政执法部门，可直接适用本部门制定的行政执法责任制评议考核专用目标，对本系统进行评议考核。

第十一条 行政执法责任制评议考核的内容主要包括：

(一)行政执法责任制的建立及组织实施情况；

(二)抽象行政行为的实施情况；

(三)具体行政行为的实施情况；

(四)行政执法队伍建设情况；

(五)行政执法监督情况；

(六)依法行政情况及法治环境状况。

第十二条 市人民政府实行“两制”领导小组办公室，应适时组织行政执法责任制评议考核，了解、掌握各区人民政府和市政府各行政执法部门完成行政执法责任制评议考核目标情况。

第十三条 行政执法责任制评议考核采取被考核单位上报工作落实情况、市人民政府实行“两制”领导小组办公室组织统一检查并进行量化考核的方法。

市人民政府实行“两制”领导小组办公室在考核中应注意听取管理相对人和市民的意见和反映，正确评价一个单位的行政执法状况。

第十四条 各区人民政府、市政府各行政执法部门于每年12月25日前，应完成对本区、本部门当年行政执法责任制评议考核目标的自评自查工作，并将评议情况书面报送市人民政府实行“两制”领导小组办公室。

第十五条 行政执法责任制评议考核主要采取以下方式：

(一) 听取行政执法责任制工作情况汇报；

(二) 现场查看或调阅有关文件、资料；

(三)对行政执法人员进行法律素质测试；

(四)选择有影响的行政执法案件进行个案督查；

(五)定期或不定期地组织执法检查或专题调查；

(六)组织座谈会或面向社会进行问卷调查；

(七)市人民政府实行“两制”领导小组办公室确定的其他方式。

第十六条 行政执法责任制考核实行百分制，考核结果分为优秀、合格、不合格三个档次。其中：经考核得分90分以上为优秀；70分—89分为合格；不足70分为不合格。

第十七条 市人民政府实行“两制”领导小组办公室应当在考核结束后的15个工作日内，向市人民政府实行“两制”领导小组提出优秀、合格或不合格的考评意见，经市人民政府实行“两制”领导小组审定后，报请市人民政府批准确认，并由市人民政府实行“两制”领导小组办公室以适当方式公布考评结果。

第十八条 对于检查考核中发现的问题，市人民政府实行“两制”领导小组办公室应当提出及时整改或限期整改要求；被考核单位不接受整改要求或逾期不改的,由市人民政府实行“两制”领导小组办公室下达《行政执法监督通知书》，督促其改正；情节严重的，依照本办法第二十三条规定处理。

第十九条 各区人民政府、市政府各行政执法部门，对市人民政府实行“两制”领导小组办公室组织的检查考核，应当予以支持、协助和配合；被考核单位对检查考核结果有异议的，可书面向市人民政府实行“两制”领导小组办公室申请复查或申述意见。

第二十条 各区人民政府应在考核结束后10个工作日内，向市政府有关行政执法部门通报考核结果，并将考核情况书面报送市人民政府实行“两制”领导小组办公室。

市政府各行政执法部门对本系统的考核，应在考核结束后10个工作日内，向区人民政府通报考核结果，同时将考核情况书面报送市人民政府实行“两制”领导小组办公室。

第二十一条 行政执法责任制评议考核结果作为评价该单位当年工作目标完成情况的依据。政府法制机构应当参加本级政府年度工作目标考核。

第二十二条 市人民政府对于考核结果为优秀的单位及表现突出的个人，给予通报表彰。

第二十三条 对于实施行政执法责任制存在以下问题的单位， 由市人民政府实行“两制”领导小组办公室，视不同情节向市人民政府实行“两制”领导小组或主管机关提出通报批评或对相关责任人给予行政处分的建议：

(一)未按要求建立并落实行政执法责任制及其配套制度的；

(二)未按照要求报送行政执法责任制工作情况的；

(三)行政执法活动中存在乱作为、不作为等违法问题拒不纠正的；

(四)隐瞒错案、过错责任，或对错案、过错责任人不按照规定追究的；

(五)对检查考核不接受、不配合或弄虚作假的。

凡考核不合格的单位，不得评为当年政府目标任务考核一类单位，本年度内不授予其他荣誉称号；对连续两年考核不合格的单位负责人，其第二年度的考核以不称职等次向干部管理部门提出定等意见；凡因错案被追究责任或考核不合格的个人，本年度内不得授予其他荣誉称号。

第二十四条 各区政府、市政府各行政执法部门应根据本办法，结合实际，制定行政执法责任制评议考核实施细则。

第二十五条 本办法执行中的具体问题，由市人民政府实行“两制”领导小组办公室负责解释。

第二十六条 本办法自发布之日起施行。

附件：1、行政执法责任制评议考核目标及评分标准

2、行政执法责任制评议考核通用目标及评分标准



行政执法责任制评议考核目标及评分标准

(本标准适用于各区人民政府)


序号
工作

目标

目标内容

评分标准

分值







1

建立

健全

行政

执法

责任

制并

认真

组织

实施
　　结合实际建立的行政执法责任制和评议考核制符合市政府要求，并认真组织实施；按规定期限上报实施方案、工作总结和工作安排；按评议考核办法自行组织考评，奖惩兑现；完成市政府行政执法责任制和评议考核制领导小组办事机构提出的工作任务，接受行政执法责任制和评议考核制检查考核。
未成立组织领导机构或组织领导机构不能有效发挥作用的扣3分；未按要求制定和上报行政执法责任制工作方案或不符合要求的扣2-3分：不接受或不积极配合上级部门检查考核的，每次扣2分：不进行整改的，扣5分；检查考核中弄虚作假的扣1-5分；不按要求上报行政执法责任制总结及工作安排的，扣1-5分；区属执法部门未按要求建立行政执法责任制及配套制度的，上报备查的有关材料不全或者逾期的，视情况扣1-5分：不组织执法责任制检查考核或者走过场的，扣1—3分。


　

　

15




2

抽象

行政

行为

合法、

适当
　　确保本级政府规范性文件、政策性文件的合法性，并定期进行清理；印发规范性文件按规定报备审查；建立对乡政府和所属行政执法部门规范性文件报备审查制度，发现违法或不当问题及时纠正。
　　发布规范性文件不执行备案规定或未按备案规定报送的，每件扣1-3分；报备的规范性文件违法或与上级文件抵触、发布规范性文件违反规定程序的，每件扣2-4分；未建立对乡政府和所属行政执法部门规范性文件备案审查工作制度或工作开展不规范的，每件扣2-4分；对规范性文件存在的问题未及时纠正的，扣3-5分；未按要求开展规范性文件或政策性文件清理工作的，扣3分。


15



3

具体行政行为合法、适当
　　认真履行有关法律、法规、规章赋予本级政府的行政职能；依法确认行政执法主体资格并向社会公告，有效规范所属行政执法部门的具体行政行为；坚持依法行政，确保本级政府作出的具体行政行为合法、适当。
　　所作出的具体行政行为被有权机关撤销或变更的，扣5分；作出的具体行政行为在程序或实体方面违法或与上级文件抵触的，扣2分；对重大具体行政行为未按要求报备或不执行备案管理规定的，扣2分；依法应作为而不作为的，视情况扣1-5分；对所属行政执法部门执法主体资格不依法确认或未向社会公告的，扣5分。

20




4

加强执法队伍建设
按年度制定法律业务学习培训计划，并按计划强化对执法人员进行公共法律培训；督促各执法部门开展各项专业法律培训；加强对执法证件的审验、管理工作；加强执法队伍建设，注重执法队伍综合素质的提高，对执法违法者及时查处。
　　

未制定法律业务学习培训计划或不按计划组织对执法人员进行法律业务知识培训的，扣3分；执法证件未按要求管理的，扣1-5分；执法队伍建设不适应基本需要的，视情况扣1-3分；执法人员法律业务素质考核合格率低于90%的，扣3-5分。


10




5

强化执法监督检查
加强执法监督检查，全面落实错案责任与执法过错追究制度，依法追究责任人的责任；依法办理行政复议案件，加强对行政复议工作的指导；认真履行行政复议、行政应诉统计、重大具体行政行为备案和督查反馈职能。
未建立错案责任与执法过错责任追究制度或未按规定追究责任人的，扣5分；执法监督工作力度不到位的，扣2分；行政复议、行政应诉统计未形成工作制度，或上报内容不真实、或逾期者报送的，视不同情况扣1-5分；发生错案或执法过错不追究责任，或对责任人不及时追究以及追究责任不当的，视不同情况扣3-5分；对依法应予受理的行政复议案件不予受理的，扣2分：作出行政复议决定违反行政复议法规定的，视不同情况扣2-5分。



20




6

依法行政，法治环境不断优化


加强政府法制宣传，全面推进依法行政，从严治政，有错必纠，自觉接受来自行政机关内外部的各类监督，创造良好的法治环境。



所属行政执法部门越权执法或行政行为违法，导致国家赔偿或造成重大社会影响的，视不同情况每件扣3-5分；在行政复议、行政诉讼中不依法提交答辩书、证据、依据或者不出庭应诉的，每件扣2分；未依照行政复议决定重新作出具体行政行为或拒不执行人民法院判决以及拒不执行国家赔偿决定的，视不同情况每件扣2-4分；因领导主观臆断，作出重大决策失误造成重大经济损失或严重损害国家及集体利益的，视不同情况扣2-5分；市民对本辖区行政法制环境满意率较低的，视不同情况扣2-5分。



20


行政执法责任制评议考核通用目标及评分标准
(本标准适用于市人民政府各行政执法部门)



序号
工作

目标

目标内容

评分标准

分值





1



建立健全行政执法责任制并认真组织实施

　　建立行政执法责任制与评议考核制符合市政府要求；在规定期限内向市政府实施行政执法责任制与评议考核制领导小组办公室报送“两制”实施方案、工作总结和工作计划；在本部门及本系统(指内设执法机构和下一级部门，下同)明确执法权限、分解执法责任，层层落实行政执法责任制；在本部门、本系统组织检查考核，兑现奖惩；接受上级机关的检查考核。

　　未按市政府要求制定或上报行政执法责任制与评议考核制方案的扣4分；行政执法责任制方案不符合要求的扣2分；未层层落实行政执法责任制的扣2分；不按期报送行政执法责任制工作总结和工作计划的扣1分；拒绝接受上级机关检查考核或者接受检查考核弄虚作假的扣5分；不积极配合上级机关检查考核的，每次扣2分，拒不改正的，扣5分。未按要求对所属执法机构和本系统进行检查考核的扣1-3分。





５




2

抽象

行政

行为

合法、

适当
　　确保本部门规范性文件、政策性文件的合法性，并定期进行清理；印发规范性文件按规定报备审查；建立对所属行政执法部门和本系统规范性文件报备审查制度，发现违法或不当问题及时纠正。

　　发布规范性文件不执行备案规定或未按备案规定报送的，每件扣1-3分；报备的规范性文件违法或与上级文件抵触以及发布规范性文件违反规定程序的，每件扣2-4分；未建立本系统规范性文件备案审查工作制度或工作开展不规范的，每件扣2-4分；对规范性文件存在的问题未及时纠正的，扣3-5分；未按要求开展规范性文件或政策性文件清理工作，扣3分



５




3



具体行政行为合法、适当
　　认真履行法律、法规、规章赋予本部门的行政执法职责；有效规范本部门、本系统的执法行为；完善本部门、本系统的行政执法程序，认真执行执法人员持证上岗、听证、调查取证、罚缴分离和执法公示制等各项制度；坚持依法行政，确保本部门的具体行政行为合法、适当；
　　执法人员不按规定使用执法证件的，每人次扣1分；越权执法或执法违法的，视不同情况每人次扣1-2分；违反法定程序执法的，视不同情况每人次扣2-5分；不依法履行听证告知义务、或作出行政处罚决定依法应当举行听证而不组织听证、或作出行政处罚决定违反其他法定程序的，视不同情况每案扣2-5分；未依法实行罚缴分离的扣2分；依法应作为而不作为的，视不同情况每次扣2-5分；不履行或不积极履行法定职责的，视情况扣1-5分。




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加强执法队伍建设
按年度制定法律业务学习培训计划，并按计划加强对执法人员进行公共法律和专业法律培训；加强执法队伍建设，注重执法队伍综合素质的提高，对执法违法者及时查处；做好行政执法证件的管理工作。

　　

未制定法律业务学习培训计划或不按计划组织对执法人员进行法律业务知识培训的，扣3分；执法队伍建设不适应基本需要的，视情况扣1-3分；执法人员法律业务素质考核合格率低于90%的，扣3-5分；执法证件未按要求管理的，扣1-5分。



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强化执法监督检查　

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加强对行政执法行为全面监督的实践与思考

行政执法不仅包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，具体行政行为与抽象行政行为构成了行政执法行为的基本范畴。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号，以下简称《若干意见》）所推行的行政执法责任制，仅是对行政执法部门具体行政行为的监督，而对抽象行政行为的监督并未纳入其中。因此，我们认为，贯彻《若干意见》要与贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号，以下简称《纲要》）有机的结合起来，坚持监督具体行政行为与监督抽象行政行为并重，以实现对行政执法行为的全面规范和监督，提高行政执法水平，保证法律、法规、规章的全面、正确的实施，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，确保行政执法有法必依、执法必严、行为规范、文明公正、监督有效。
一、全面规范行政执法行为的实践
为了全面规范行政执法行为，切实做到依法行政，近年来，我市认真研究探索加强对行政执法行为的全面监督的方法和途径，取得了良好的成效。
（一）扎实推行行政执法责任制，规范具体行政行为。
1、不断深化行政执法责任制。推行行政执法责任制，对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，保证人民的权力真正为人民谋利益，具有重要的意义。我市紧紧围绕依法治国的方针，在建设法治政府的进程中抓住“依法行政”这一核心内容，认真贯彻落实《纲要》、《若干意见》，把建立和深化完善行政执法责任制作为依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明显的成效。2003年9月，我市召开全市依法行政工作会议，总结了第一轮（1997年开始）行政执法责任制开展情况，部署了今后五年我市依法行政和推行行政执法责任制工作任务，市长与重新确定的46个行政执法责任制责任单位签订《行政执法责任书》。2004年，《行政许可法》和《纲要》颁布实施，我市各级政府和行政执法部门开展了大规模的宣传和学习活动，按照《行政许可法》的要求清理许可主体、许可事项，按照《纲要》依法界定执法责任、规范执法程序、明确责任追究。2005年、2006年，我市按照《若干意见》的要求和省政府的统一部署，组织对各行政执法部门的行政执法依据进行梳理，并做好行政执法职权的分解、行政执法责任的确定和行政执法责任制配套制度完善的工作。
2、细化完善行政执法程序。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。目前，我国只有《行政处罚法》、《行政许可法》明确规定了处罚和许可所要经过的程序，而其他行政执法行为的具体程序法律规定的较少，有的甚至还没有给予明确规定，大多原则性强而操作性较差。《若干意见》下发后，我市在原来已规范行政执法程序工作的基础上，本着保障相对人权益、执法为民便民、规范行政行为的要求，统一要求各级政府和行政执法部门在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任的同时，对每一个执法行为都要制定具体的执法工作程序。各行政执法部门按照要求，根据本部门行政执法特点和具体执法要求，对法定的执法程序制定了相应的细则，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，细化完善每一执法行为的每一个环节、每一项措施，使每一项程序都有严格的标准、具体的操作方式，其中包括文明执法、执法内容、执法依据、执法标准、执法时效、执法纪律及行为相对人运用法律手段保护自己合法权益的投诉渠道，对执法行为的程序评价制约及其回执、行政执法责任追究直至处理等等。同时，各个岗位的执法程序做到了有机衔接。对于有行使行政自由裁量权的部门，在法定的自由裁量幅度内，制定了系统内部自由裁量操作规定，明确条件、标准和有关程序。通过细化完善行政执法程序，使执法环节清晰、执法形式正确、执法时限明确、岗位衔接密切，执法活动流畅，有效地遏制了行政权力寻租现象的滋生。
3、加强行政执法制度建设。为了切实保障和促进行政执法部门依法行政，我市高度重视与依法行政相配套的制度建设。近几年来，市政府先后出台了《杭州市行政执法监督检查暂行规定》、《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市规范性文件备案规定》、《杭州市重大行政处罚决定备案审查规定》、《杭州市行政处罚听证程序实施规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》、《杭州市审批制度改革若干规定》、《杭州市行政审批责任及其追究办法》、《杭州市政府信息公开规定》、《杭州市实施行政许可工作制度》、《杭州市网上行政许可行政审批行为实时监督办法（试行）》等政府规章、制度，形成了较为严密地规范行政执法行为的制度体系。各行政执法单位内部也狠抓建章立制工作，加强自我监督，不断规范执法行为，确保行政执法的合法、及时、公正、有效。按照《纲要》和《若干意见》的要求，原来我市的《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》已不适应目前依法行政工作形势的需要，市政府已将这两件政府规章的修订列入了2006年度政府立法项目计划，修订后的《杭州市行政执法责任制规定》将于近期出台施行。
4、严格行政执法责任制评议考核。严格组织行政执法责任制评议考核是落实行政执法责任制的有效措施。自1997年以来，我市每年坚持对行政执法责任制单位进行评议考核。评议考核采取检查为主、汇报为辅、召开座谈会、素质测试、统一标准、量化打分的方式进行。为了确保行政执法责任制工作落实能够与时俱进，我市按照国务院、省政府对依法行政工作的要求，结合加入世贸组织和新的法律法规的实施的实际，针对我市经济和社会发展的具体特点，每年都要修订行政执法责任制评议考核的标准，坚持做到每年的评议考核都能紧跟依法行政的形势的需要，能够跟上我市中心工作实际的需要，有效促进了行政执法单位行政执法水平逐年提高。由于，及时修订评议考核标准，行政执法责任制逐年都被赋予了新的要求、新的内容和新办法，使行政执法责任制更具有发展性、针对性和实践性，其作为依法行政主要“抓手”的作用越来越“凸现”出来。同时，行政执法责任制评议考核坚持“注重实效”的原则，做到“四个结合”：一是把行政执法责任制同执法检查相结合。把实施责任制的情况作为执法检查的一项重要内容，进行综合评分考评，推动了行政执法责任制的有效落实。二是把行政执法责任制同行政执法部门效能建设相结合。通过行政执法责任制的建立，行政执法部门和行政执法人员不断增强依法行政的责任感，提高了依法办事的自觉性行政执法效率。三是把行政执法责任制同行政执法公开相结合起来。实行行政执法公开是增强行政执法透明度的重要措施。各行政执法部门积极地把行政执法责任制的各项具体内容落实到公开的内容之中，建立起投诉电话、投诉信箱、网上投诉，自觉加强自我约束监督和接受群众、舆论的监督。四是把行政执法责任制同政府目标管理考核相结合。市政府目标考核把行政执法责任制作为一项目标纳入考核，将行政执法责任制任务有无完成，有无责任案件的发生，人民群众是否满意，同单位政绩、奖惩等挂起钩来，有效地促进了行政执法责任制落到实处。几年来，通过严格开展行政执法责任制的评议考核制，行政执法行为逐步规范，违法行政行为明显减少。
为了加强对行政执法部门行政执法行为的全面监督，2006年我市在对依法行政工作和推行行政执法责任制严密部署的同时，成立了杭州市依法行政（行政执法责任制）工作评议考核小组，出台了杭州市依法行政工作考核办法，与其配套制定了具体的评分细则，将行政执法责任制、改革行政执法体制、遵守行政执法程序、制定规范性文件等规范行政执法行为的内容列入了依法行政工作的考核，其考核结果在政府工作目标、机关效能建设、满意不满意单位综合评价中得到应用。
（二）实行规范性文件“前置”审查，规范抽象行政行为。
规范性文件是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。从源头上保证规范性文件的合法有效，将规范性文件的管理和制定纳入法制化和规范化的轨道势在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府规章制定办法》中对政府工作部门制定规范性文件法律审查作出了明确的要求，市政府专门下发了《杭州市部门规范性文件审查办法》文件，对规范性文件的制定作出了有关规定，我们主要基于以下四个方面的考虑：
1、充分发扬科学性和民主性。起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行充分调查研究，并对规范性文件所要解决的问题，拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容的科学性、可行性进行充分论证，并对可能产生的消极影响制定预防和补救措施，切实防止制定规范性文件的随意性。拟定的规范性文件与行政相对人切身利益密切和对本地区、本行业建设发展有重大影响的，必须通过座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种方式，充分听取有关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。对于有关单位和个人提出的意见和建议，起草部门应当认真研究。不予采纳的，应当作出充分说明。建立健全集体讨论制度。即根据民主集中制原则，凡是出台的规范文件必须经过制定部门、审查部门集体讨论决定。通过把握好调查研究、征求意见、集体讨论“三个环节”，彰显出政府在保证规范性文件合法性的同时，追求行政合理性和民主性的意识，体现出现代公共管理型政府的正当行政。
2、充分发挥部门法制工作机构的作用。制定规范性文件，起草部门的法制机构应当就该规范性文件是否进行过科学论证和公开征求意见；有否超越本机关法定的职权范围；是否与相关的规范性文件相协调、衔接；有否对重大分歧意见进行协调等情况进行审核，并出具书面意见。符合规定的，按有关公文办理的规定，报请行政机关审批决定；不符合有关规定的，可以修改，也可以退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请审核。未经起草部门的法制机构审核的，一律不得发布。充分发挥部门法制工作机构在制定规范性文件中的作用，可以最低限度地保证规范性文件的合法、合理。
3、变备案审查为前置审查。规范性文件的前置审查是对现行规范性文件备案审查制度的改革。其目的是通过同级政府法制部门的提前介入审查，最大限度地保证国家法制统一、政令畅通，防止规范性文件制定过程中部门之间各行其是、各自为政、违法或变相违法现象的产生。与事后备案审查相比，前置审查可以在规范性文件制定过程中及时发现问题并加以纠正，从而避免违法或不当的规范性文件一旦实施所造成的不良后果。前置审查，前置纠错，实际上是对部门制定规范性文件的权限进行了一定的限制，从理论上来说，我们认为是符合“十六”大提出的“决策、执行、监督”相互分离的大方向的；从实践上来看，前置审查可以解决长期以来困扰规范性文件备案审查工作中存在的“有件不备、有备不审、有错难纠”现象；从政府法制部门的工作来看，规范性文件前置审查的主要内容，与规范性文件备案审查基本一样，即主要审查规范性文件的内容是否合法；是否超越法定职权；是否依规定进行论证和公开征求意见；制定机关的法制机构是否进行了法律审核；文件的文字技术有无重大错误或者有无重大缺陷以妨碍对文件的准确理解等等，但却能使各级政府法制部门的监督工作变得更加主动，更有力度，也更易于被各部门所接受和理解。
4、统一规范性文件发布形式。规范规范性文件，必须统一规范性文件发布形式。对审查合格的规范性文件，由市政府统一在《杭州政报》上发布，作为该规范性文件的正式文本。规范性文件在《杭州政报》上发布后，市政府工作部门还可以以其他方式公布该规范性文件。凡未经市政府法制部门审查和在《杭州政报》上发布，由市政府工作部门自行印发的规范性文件一律无效，并追究其主要负责人的行政责任。统一规范性文件发布形式，体现了行政行为公开、透明的原则。
自实行部门规范性文件“前置”法律审查以来，凡是发现报送审查的规范性文件与现行法律、法规、规章相抵触的，一律不予通过发回修改，对私自发布的规范性文件的行政执法部门，市政府发出行政执法监督通知书，责令其撤消该文件，并在年终行政执法责任制评议考核时作扣分处理。2003年10月以来，共审查规范性文件251件，纠正不当文件12件，没有发生一起因规范性文件制定在主体、依据、程序等方面存在问题而受到相对人质疑的现象。通过加大规范性文件法律审查的力度，及时纠正违法和不当的抽象行政行为，既保证政令的统一，又防止一些部门通过规范性文件随意剥夺行政相对人的合法权利或擅自对行政相对人设定和增加义务、扩大责任，同时有效地避免行政机关因不合法的规范性文件而导致具体行政行为无效或被撤销的被动局面。
二、全面规范行政执法行为的思考
依法行政原则对行政执法的集中要求可以表述为行政执法必须依据法律，也就是说，行政机关的行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，必须依据法律作出。自《纲要》颁布实施以来，行政行为的规范取得了较大进展，依法执法的意识和能力得到了空前的提高，为全面推进依法行政打下了良好的基础。但是，我们应该清醒地看到，目前行政执法也存在着一些与依法行政基本要求不相适应的问题，有的问题还比较突出。在作出具体行政行为时，行政机关争管辖、争处罚、越权处罚、重复处罚和扯皮漏罚的现象时有发生；对行政相对人随意检查、重复检查、多头检查、多级检查的现象随处可见；越权执法和行政执法不作为的现象依然存在；受经济利益所驱动而以行政执法权力为本部门、本单位甚至个人谋利益的现象屡禁不止；有法不依、执法不严、违法不纠的现象还比较严重；等等。在作出抽象行政行为，即行政执法部门制定规范性文件时，存在着制定主体、制定程序和规范事项上存在着“三乱”现象；违法设定行政审批事项、行政处罚；违法授权或委托行政管理、随意规定部门职责或擅自扩大部门职权；不合理地设定行政相对人的义务和干预市场主体的独立自主经营权；等等。这些问题的存在严重损害法律的尊严、严重败坏政府在人民群众中的威信。特别需要指出的是，从某种意义上说，规范性文件是政府意志的体现，事关国计民生、人民福祉。行政执法部门发出的规范性行政文件具有行政约束力的，一旦规范性文件本身违法，必然导致具体行政行为的大面积违法。一些部门之所以肆无忌惮地违法行政，往往以规范性文件为后盾。规范性文件违法现象不革除，依法行政就会成为一句空话，维护群众利益更无从谈起。因此，我们认为，在推行行政执法责任制强化对具体行政行为规范监督的同时，还要按照《纲要》关于“提高制度建设”的有关要求加强对行政执法部门抽象行政行为的规范监督，而且“两手都要硬”。只有这样才能真正确保行政执法部门做到依法行政，其意义应该是不言而喻的。
（一）强化对抽象行政行为的监督，维护国家法制的统一。
由于抽象行政行为具有普遍约束力，可以在一定的时间内反复适用，并且是以国家强制力保证其实施的，涉及范围广，作用时间长。如果抽象行政行为违法，对公民、法人和其他组织合法权益造成的侵害，无论在广度上和深度上，都要比一、两个具体行政行为大得多。在依法行政的条件下，规范性文件的合法性是政府具体行政行为的前提。因此，保证规范性文件的合法性，实际成为政府依法行政的基础。按照我国现行法律的规定，相对人对抽象政行为不得提起行政诉讼，从而把法院排除在对抽象行政行为法律监督的主体之外，这一任务主要靠政府自行监督来完成。为了保证宪法和国家法律法规在本行政区域内的遵守和执行，有必要建立健全行政执法部门制定规范性文件事前报送政府法制工作机构“前置”审查制度。重点审查制定规范性文件的主体有无超越权限;规范性文件的目的、精神和内容有无违反法律、行政法规、地方性法规、规章及其他较高效力的法律规范的规定;规范性文件之间对同一事项的规定是否存在交叉和冲突等。如果发现有与国家法律法规以及地方性法规、政府规章相抵触或者不适当的，及时向制定部门提出书面审查意见，由制定机关提出是否修改的意见;如果制定机关不予修改，应当向本级政府提出书面审查意见和予以撤销的建议，由本级政府决定予以撤销，以维护国家法制的统一和权威。
（二）强化对具体行政行为的监督，保证国家法律法规的正确实施。
具体行政行为是国家行政机关及其工作人员在行政管理活动申，依照法律规定的职权或在法律授权的范围内，针对特定的人和事，实施有关该公民、法人或其他组织权利、义务的单方行为，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、登记备案、其他行政行为具体行政行为。行政机关和依法拥有行政执法权的其他组织最经常、最大量的活动，就是实施具体行政行为，与公民、法人和其他组织关系最为密切。因此，按照《纲要》“强化行政程序建设，规范行政执法行为”和《若干意见》强化执法责任的要求，加强对具体行政行为的监督，同样十分重要。
（三）建立依法行政工作考核制度，加强对行政执法行为全面监督。
任何一个现代化管理制度，考核工作这一环节都是不可缺少的组成部分。没有公平、公正、公开的的考核制度，奖惩就失去了依据，激励竞争机制就失去了依托，监督制约就落不到实处，依法行政就会流于形式。实践中通过考核来解决工作中的实际问题比开会要求和发文件部署要“管用”。行政执法责任制评议考核制作为监督行政行为的一项制度，《纲要》给予了明确规定，评议考核的主要内容（行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是否规范，行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量情况等）《若干意见》作了具体规范，评议考核的重点是行政执法部门的执法机构和岗位行政执法人员。但是，行政执法部门的执法机构和岗位行政执法人员在具体的执法活动中，其所作出的具体行政行为与行政执法部门行政决策、规范性文件要求是密不分的，从某种意义上来讲，行政执法部门作出的抽象行政行为直接影响着具体行政行为的作出。作为对抽象行政行为的考核《若干意见》内容要求中并未涉及，《纲要》只是要求建立完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。因此，我们认为，对行政执法部门仅仅建立行政执法责任制评议考核制度是不够的，有必要上升为依法行政工作考核，建立起依法行政考核制度，强化对行政执法部门行政执法行为的全面监督。根据《若干意见》“各地区、各有关部门要把行政执法评议考核与对行政执法部门的目标考核、岗位责任制考核等结合起来，避免对行政执法活动进行重复评议考核”的要求，将行政执法责任制评议考核列入依法行政考核，考核分值在政府工作目标考核中占有适当比重。依法行政考评制度的建立和实施，是贯彻依法治国的基本方略、大力推进依法行政的一项重要措施，对于规范行政行为，提高行政效率、保障公民权利、促进经济发展和社会进步具有十分重要的意义。通过依法行政考核，可以起到两个作用。一是引起各级领导的重视，推进全市依法行政进程；二是促进各行政执法部门自觉严格规范本部门的抽象行政行为和具体行政行为，确保依法行政的要求落到实处。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)