公安部


公安机关人民警察训练条令


中华人民共和国公安部令
第62号
《公安机关人民警察训练条令》已经2001年7月6日公安部部长办公会议通过，现予发布施行。

公安部长 贾春旺
二○○一年十一月二十六日


第一章 总则

第一条 为适应公安工作和公安队伍建设的需要，加强公安机关人民警察的训练工作，根据《中华人民共和国人民警察法》和《国家公务员暂行条例》，制定本条令。

第二条 公安机关人民警察训练的目的是提高公安队伍的整体素质，把公安机关人民警察培养成为政治合格、纪律严明、作风过硬、业务精通、执法如山的党和人民的忠诚卫士。

第三条 公安机关人民警察训练包括初任训练、专业训练和晋升训练。

第四条 公安机关人民警察训练坚持贯彻党对公安工作的路线、方针、政策，坚持从公安工作和公安队伍建设的实际需要出发，坚持为警务实战服务。

第五条 公安机关人民警察必须接受训练，各级公安机关必须保证每个人民警察定期接受训练。

第六条 公安机关人民警察训练合格方可任职、晋升职务或者授予警衔、晋升警衔。

第二章 职责任务

第七条 公安机关人民警察训练工作实行统一领导，分级管理，分工负责。

第八条 公安机关政工部门是训练工作的主管部门，负责规划、组织、指导、管理训练工作。

第九条 公安机关业务部门负责规划、组织本部门专业训练，在政工部门的统一指导、管理下，共同组织实施训练工作。

第十条 公安机关装备财务部门负责制定训练的保障计划，将训练经费列入年度预算，保证训练工作的开展。
公安机关人民警察训练经费从各级公安机关业务经费中列支，专款专用。

第十一条 公安机关技术部门负责为训练工作提供必要的技术保障，配合训练工作的实施。

第十二条 公安院校和公安机关的训练基地承担公安机关人民警察训练任务。

第十三条 公安部主管全国公安机关人民警察训练工作。
主要职责：
（一）制定公安机关人民警察训练规章、标准、规划，组织编发训练大纲、教材。
（二）指导、监督、检查、协调公安机关人民警察训练工作。
（三）部署、组织全国性公安机关人民警察的训练和考试、考查。
（四）组织评估承担训练任务的机构和训练工作效果。
具体承担：
（一）从非公安机关调入的省级公安机关副厅长级以上职务人员，地级公安机关局长级职务人员，县级公安机关局长级职务人员的初任训练。
（二）省级公安机关副厅长级以上职务的人民警察、内设机构处长级职务的人民警察，地级公安机关局长级职务的人民警察的专业训练。
（三）晋升为省级公安机关副厅长级以上职务的人民警察，地级公安机关局长级职务的人民警察，县级公安机关局长级职务的人民警察的职务晋升训练；晋升为三级警监以上警衔的人民警察的警衔晋升训练。
（四）公安部机关及直属单位人民警察的初任训练、专业训练、晋升训练。
（五）根据形势任务需要实施的其他训练。

第十四条 省级公安机关主管本地区公安机关人民警察训练工作。
主要职责：
（一）制定本地区公安机关人民警察训练规章、标准、规划，组织编发训练辅助教材。
（二）制定本地区公安机关人民警察训练保障计划，组织、指导训练保障工作。
（三）指导、监督、检查、协调本地区公安机关人民警察训练工作。
（四）组织、实施地区性公安机关人民警察的训练和考试、考查。
（五）组织评估本地区承担训练任务的机构和训练工作效果。
具体承担：
（一）本地区除公安部负责训练以外人员的初任训练。
（二）地级公安机关副局长级职务的人民警察，县级公安机关正、副局长级职务的人民警察的专业训练。
（三）晋升为地级公安机关副局长级职务的人民警察，县级公安机关副局长级职务的人民警察的职务晋升训练；晋升为三级警督警衔至一级警督警衔的人民警察的警衔晋升训练。
（四）省级公安机关及直属单位人民警察的初任训练、专业训练、晋升训练。
（五）受上级公安机关授权、委托或者根据形势任务需要实施的其他训练。

第十五条 地级公安机关根据省级公安机关的规划和要求，管理本地区公安机关人民警察训练工作。
主要职责：
（一）制定本地区公安机关人民警察训练计划并组织实施训练工作。
（二）指导、监督、检查本地区公安机关人民警察训练工作。
具体承担：
（一）本地区除上级公安机关负责训练以外人员的初任训练和人民警察的专业训练。
（二）晋升为科级职务的人民警察的职务晋升训练；晋升为一级警员警衔至一级警司警衔的人民警察的警衔晋升训练。
（三）受省级公安机关授权、委托或者根据形势任务需要实施的其他训练。

第十六条 县级公安机关根据上级公安机关的安排和要求，承担本级公安机关人民警察的专业训练或者根据形势任务需要实施的其他训练。

第三章 初任训练

第十七条 初任训练是对公安机关新录用、调入人员的训练。训练合格，方能正式任职和授予警衔。

第十八条 经考试录用或者从非公安机关调入公安机关任正科级以下职务的人员，初任训练时间不少于3个月。

第十九条 从非公安机关调入公安机关任副处级以上职务的人员，初任训练时间不少于2个月。

第二十条 初任训练统一执行公安部政治部制定的训练大纲和省级公安机关政工部门制定的训练计划。
（一）第十八条所列人员初任训练的主要内容包括：政治理论基础知识、法律法规基础知识、公安业务基础知识、警务技能和体能训练等。其中，警务技能和体能训练的时间，不少于训练总课时的50％。
（二）第十九条所列人员初任训练的主要内容包括：政治理论、公安实用法律法规、公安业务、指挥管理、警务技能和体能训练等。其中，警务技能和体能训练的时间，不少于训练总课时的25％。

第四章 专业训练

第二十一条 专业训练是根据公安机关人民警察工作岗位的职责要求进行的训练。

第二十二条 公安机关人民警察应当每三年参加一次专业训练。

第二十三条 专业训练内容和方式由地级以上公安机关政工部门和相关业务部门共同确定。训练时间不少于1个月。
（一）副处级以上领导岗位的人民警察的专业训练的主要内容包括：政治理论、法律法规、公安业务、指挥管理、领导科学和体能训练等。
（二）其他岗位的人民警察的专业训练的主要内容包括：政治理论、公安实用法律法规、岗位专门业务、专业技术技能、警务技能和体能训练等。
第二十四条各级公安机关应当根据新颁布的公安法律、法规、规章实施和形势发展的需要，结合专业训练组织开展知识技能更新训练。知识技能更新训练可以单独实施，也可以与专业训练结合实施，每年累计不少于80学时。

第二十五条 凡已参加省级以上公安机关组织的专业训练并且训练合格的人民警察，年度内可以不再重复参加同级公安机关组织的训练时间、内容相同的晋升训练。

第五章 晋升训练

第二十六条 晋升训练是公安机关人民警察晋升职务或者警衔前的训练。

第二十七条 副科级以下职务的人民警察的职务晋升训练或者一级警司以下警衔的人民警察的警衔晋升训练的主要内容包括：政治理论、法律法规、相关警务技能和体能训练等。其中，职（等）级内晋升，训练时间不少于10天。跨职（等）级晋升，训练时间不少于40天。

第二十八条 正科级、副处级职务的人民警察的职务晋升训练或者三级警督警衔、二级警督警衔的人民警察的警衔晋升训练的主要内容包括：政治理论、法律法规、战术指挥、警务技能和体能训练等。职（等）级内晋升，训练时间不少于15天。跨职（等）级晋升，训练时间不少于40天。其中，晋升为县级公安机关正、副局长级职务的人民警察的职务晋升训练，训练时间不少于2个月；晋升为地级公安机关正、副局长级职务的人民警察的职务晋升训练，训练时间不少于40天。

第二十九条 处级以上职务的人民警察的职务晋升训练或者一级警督以上警衔的人民警察的警衔晋升训练的主要内容包括：政治理论、法律法规、公安工作研究、指挥决策和体能训练等。训练时间不少于40天。

第三十条 凡已经参加省级以上公安机关组织的警衔晋升训练并且训练合格的人民警察，两年内可以不再重复参加同级公安机关组织的训练时间、内容相同的职务晋升训练。

第六章 训练机构

第三十一条 各级公安机关应当根据训练任务的需要，建设承担训练任务的公安院校或者训练基地。
（一）省级以上公安机关应当设置公安高等院校或者人民警察学校。
（二）地级公安机关应当设置人民警察学校或者人民警察训练学校。
（三）有条件的县级公安机关应当根据实际需要，设置训练基地。

第三十二条 各级公安机关要加强公安院校和训练基地的正规化建设，保证其能够完成相应的训练任务。

第三十三条 承担训练任务的公安院校和训练基地应当按照相应的设置标准进行建设，具备相应的师资力量及与训练任务相适应的图书、器材、设备等教学条件。

第三十四条 各级公安机关政工部门和业务部门要支持公安院校和训练基地的师资队伍建设，选派符合条件的人员到公安院校和训练基地担任教师或者兼职教师，接受教师到业务部门进行实践和锻炼。

第三十五条 省级以上公安机关要对承担训练任务的公安院校和训练基地的建设和训练效果进行检查评估。凡达不到规定标准和要求的，不得承担训练任务。

第七章 考试考查

第三十六条 各级公安机关应当根据训练大纲、教学计划的要求，对参加训练的人民警察进行考试或者考查。考试、考查方式和试题编制内容，根据训练种类由省级以上公安机关政工部门确定或者会同相关业务部门确定。

第三十七条 初任训练、晋升训练应当对全部或者主要课程（科目）进行考试，考试成绩不合格者必须在限定时间内进行复训或者补训。专业训练应当根据不同情况对训练课程（科目）进行考试或者考查。
考试可以单独进行，也可以根据需要与其他相关考试结合进行。

第三十八条 训练成绩合格者，根据管理权限，由承担训练任务的公安院校或者训练基地向其颁发训练合格证书。

第三十九条 训练合格证书由公安部政治部统一设计、印制或者授权省级公安机关政工部门印制，由省级以上公安机关政工部门验印。

第四十条 对在训练工作中取得优异成绩的单位和个人，按照相关奖励办法予以奖励。

第八章 附则

第四十一条 公安机关人民警察按规定参加训练期间，工资、福利等待遇不变。

第四十二条 公安边防、消防、警卫部队的训练，可以参照本条令执行。

第四十三条 各省、自治区、直辖市公安厅、局可以根据本地区实际，制定具体办法。

第四十四条 本条令所称“以上”或者“以下”均含本级。

第四十五条 本条令由公安部政治部负责解释。

第四十六条 本条令自发布之日起施行

土地资源可持续利用中的利益均衡：土地发展权配置

李长健 伍文辉


作者简介：李长健（1965-），男，湖南湘西人，华中农业大学文法学院副教授，武汉大学法学博士生，研究方向：法理学、经济法、国际经济法和“三农”问题。

摘 要：土地是社会的、政治的、经济的权利源泉，它反映了一定的社会经济结构，土地的制度演变是一个有关利益主体的社会搏弈过程。实行土地资源整理有利于提高土地利用效率，是解决社会发展中土地供求矛盾的有效途径，选择利益均衡的土地整理策略能优化土地资源的社会经济效用，其中土地发展权的创设与合理配置是实现土地资源可持续利用的关键。
关键词：供求持续均衡；土地整理；利益均衡；土地发展权；策略选择

土地利用，一个永恒不断的话题。随着社会的发展，人类对土地利用要求在不断地增强。土地利用主要包括：土地利用的物质空间形态和效果，以及达成上述形态和效果的机制与手段。在现实中，土地利用矛盾正愈发剧烈的显现出来。土地整理[1] 正是为了提高土地利用效率，实现土地资源的可持续性利用而实施的各项土地建设工程及其对土地产权的调整活动。[2] 可见，土地整理会对利益关系产生变化和利益冲突，需要对各土地利益主体和利益关系进行重新的配置，打破原有的均衡，实现新的动态均衡，促进土地资源的可持续利用。经济学在研究稀缺资源的配置问题时，寻求资源的效益最大化，土地资源整理中我们也应注重资源的优化和利益关系重新配置，实现土地资源的效益最大化，因此，运用经济学的理论和方法分析土地资源整理的利益均衡是必要和有效的。笔者正是以土地资源整理活动为内容，以法经济学的建构思路寻求土地资源整理的最优策略，达到土地资源社会与经济效用的优化，从而实现土地资源的可持续利用。
一、供求持续均衡：土地资源可持续利用的现实要求
英国著名古典经济学家威廉·配第曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”，[3] 马克思认为土地是社会财富的原始形成要素之一，可见土地资源的可持续利用是社会发展的基础。随着社会的发展，社会财富的增加需要对资源进行不断索取，这对土地资源的利用提出了更高的要求，而土地等元资源的天然稀缺性，决定其发展瓶颈存在的必然性。
可持续发展既包括人与自然的可持续，也包括人与社会的可持续，在资源的可持续利用方面，既包括代内公平，也包括代际公平。在生态方面，既包括人类之间，也包括人与其他生命物种之间的共生，因此可以说，可持续发展是一种新型的、公平的、科学的发展。
可持续发展是1987年由世界环境与发展委员会（WCED）在著名的布朗特兰报告——《我们共同的未来》（Our Common Future）中首次提出的，它包括两个重要的概念：“‘需要’的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑。‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。”[4] 表现在土地利用方面，既包括代内的利用均衡，又包括代际之间的利用均衡，还包括农用地与非农用地的利用均衡，总之需要达到一种供给与需求的持续均衡。具体表现在：土地利用在保持当代人的福利增加的同时，必须不会减少后代的福利；不超越环境系统更新能力的发展，保护和加强土地系统的生产和更新能力；在土地利用中转向生态技术；土地与人类利用协调性发展等。与此同时，土地资源可持续利用也应注重向生命物种之间的共生转变，以保护生态整体环境的健康与安全。
据统计，20世纪末我国人均耕地只有0.106公顷（1.59亩）（1996年），仅为世界平均水平的43%。实际上是我国以约占世界9%的耕地养活了占世界21%的人口，更为严重的是人口每年以1%的速度增长，耕地则每年以2%的速度在减少。[5] 随着我国人口不断增长，工业化和城市化进程的加快，社会发展与土地资源的矛盾将逐渐显现。预计到2030年，全国有16亿人口，耕地可能不足1.26亿公顷（19亿亩），人均不足0.08公顷（1.2亩）。[6] 因此，实现土地资源的供求持续均衡，是实现土地资源可持续利用的现实要求，土地整理作为一种土地利用活动，在我国现阶段土地利用中将扮演重要的角色。
均衡概念是经济学中最难以掌握的概念之一，最初引自于物理学，其本意是相反力量的均衡，均衡指因为每一方都同时达到最大目标而趋于持久存在的相互作用形式。均衡有广义和狭义之分，狭义均衡即法国经济学家瓦尔拉斯的一般均衡，把个别经济行为主体的最大化与市场普遍的供求均衡结合起来。瓦尔拉斯认为，任何一种商品的价格都不能单独由其市场的供求关系所决定，它必然受到其他市场供求关系的影响，只有将所有市场联系在一起来共同考虑它们的价格决定因素，才能建立较完整的价格理论。均衡按时间因素变化可分为暂时均衡、短期均衡和长期均衡，土地作为人类财富的基本来源之一，具有特殊性，为了实现可持续发展，必须达到土地资源的长期动态均衡，即追求社会的整体均衡。[7] 而单个决策者的个人理性，决定了要实现社会均衡首先使社会成员具有同一的社会目标，不在同一社会追求目标下的社会成员无法达到均衡的，因此为了达到土地资源的供求均衡，必须以实现土地可持续利用为社会统一目标。
一、 理性假设：土地资源整理中的利益搏弈
理论的发展需要一定的理论假设为基础，1987年亚当·斯密的《国富论》中的经济人假设仍是现代经济学中不可动摇的“公设”。土地整理是为了提高土地的利用效率而从事的一系列活动，一方面对土地资源进行综合整治，优化土地利用结构，改善生产、生活条件，一方面对土地关系进行调整。既对原有土地效益的扩大，又形成土地利益增量。在对土地存量利益的分配和增量利益的瓜分过程中，各利益主体的经济人理性决定了以谋求个人利益最大化为目的,从而形成了一种利益搏弈。下面笔者注重对各土地利益主体权利及其关系厘清，利用搏弈论进行分析，以达到土地资源整理中的合作均衡，实现土地资源的可持续利用。
（一）土地整理中的搏弈参与人及假设前提：政府、土地所有者、企业或其他组织、土地使用者。[8] 四方都有各自的经济目标：政府要收回土地整理资金，享受土地整理所获的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占据主动；企业或其他组织欲在土地整理后获得收益或将土地转为非农用途，从而取得更大的收益；[9] 土地使用者在保持原有收益的基础上，也欲取得更多的利益份额。在土地资源整理中，各参与人追求自身利益最大化。
（二）策略组合。就目前来说，进行土地整理的设计范围较大，土地使用者个人无法单独承担所需资金和技术，需要由政府或是企业或其他组织来提供。在以后的发展中，农村土地集体所有者也有可能成为土地整理的资金技术提供者。因此，策略组合可主要考虑有以下四种形式。组合一：政府投入资金进行整理，政府、土地所有者与土地使用者共享收益；组合二：政府投入资金整理，企业或其他组织购买，进行相应开发；组合三：土地所有者与使用者进行土地整理，整理收益归二者共同享有；组合四：企业或其他组织进行整理，然后进行相应的开发。
（三）每种可能策略组合下参与人的收益。每种可能的策略组合，在不同的收益结构下，搏弈参与人的行为状态也不尽相同。组合一，政府主要获得间接收益，包括社会效益、生态效益、景观效益等，直接收益主要由土地所有者与土地使用者共同享用，而农村土地集体所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。组合二，主要适用在城乡结合部，具有一定的开发价值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并获得收益，这种策略地方政府通常出于地方暂时利益的考虑会选择。组合三，土地所有者与使用者进行土地整理，目前融资较为困难，而且缺少相应的技术等支持，缺乏现实可操作性，但按照民法中相关财产权利的规定，具有合理性。组合四，企业或其他组织直接投资进行整理，地方政府可能获得一定收益，但绝大部分利益由企业或其他组织直接享用。
二、土地发展权配置：实现土地资源可持续中利益均衡的关键
土地整理是依据土地利用总体规划而进行的一系列综合整治活动，土地整理的每一项活动都伴随着投入与产出的变化，土地及地上附着物价值的变化，土地权利主体利益分配的变化。土地整理的利益是土地整理最终创造和形成的收益，包括直接收益和间接收益。参与利益分配与调整的主体涉及众多，如原土地所有者、使用者、投资开发者、国家及行政管理者、整理成果受让者、土地整理外部效果的成本分担者及利益分享，等等。在众多利益主体中，若要保证利益分配高效而又公平，就必须有一种产权安排，确定各主体的行为边界，明确各利益的归属。正如科斯在《社会成本问题》中所述：“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比任何其他安排产生更多的产值。但除非这是法律制度确认的权利的安排，否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳的权利安排以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现。”[10] 我们认为提高土地利用效率，减少土地整理的成本，实现土地整理中的利益均衡，必须有一种新的财产权利配置，这种产权就是土地发展权。[11]
美国著名经济分析法学家R·A·波斯纳从产权的功能与形态出发，提出了判断财产权制度是否有效率的三条标准，也被称为产权三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可转让性（transferability）。[12 ]物权是权利主体支配物的绝对权，目前我国的《物权法》（修改稿）把土地权利亦作为用益物权来规定的。土地作为一种稀缺资源，具有广泛的用途和很旺盛的需求，通过法律实现其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物权形态和行为规则也很丰富。从某种意义上说，土地权利构成了物权制度的主干。[13]土地发展权作为一种土地财产权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权利，该制度的建立始于1947年英国的《城乡规划法》，美国在分区（zoning）制度基础上，创立了可转让的发展权（Transfer of Development Right，简称：TDR），我国尚无土地发展权相应的制度规定，原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》中对土地发展权的概念，即土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。[14] 随着社会的发展，我国城市化、工业化的进程不断加快，对土地的合理有效利用日益重要，在土地资源整理中引入土地发展权分析，实现利益均衡，关键是对土地发展权的合理配置。
目前，我国对于土地发展权配置主要有两种观点，有学者认为，土地发展权应归属于土地所有者，[15] 也有学者认为，土地发展权的创设应归属国家所有。[16] 权利义务关系如何配置，权利主体利益如何分配，其中利益分配主要是经济利益的分配，才能发挥更大的效率呢？我们有必要对土地发展权的配置运用经济学的原理和方法加以分析。
首先，土地发展权权利主体归属国家（政府）。这种形式下，政府既获得了收益，又有利于国家对土地的用途进行必要的管制，土地使用者想要获得土地发展权，只有向政府购买，土地收益的增值部分由政府享有。对于农村集体土地，农村土地属农村集体所有，农民对土地有天然的依赖性，土地使用者购买了土地发展权之后，就获得了该块土地的使用权和发展权。对于可能被征用了土地的农民而言，一方面失去了土地使用权，另一方面自己原有土地上产生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相对较少的所谓补偿费，农村自然对土地发展权的实施不会有兴趣，甚至采取各种行为阻挠政府对土地的各种发展行为。这样就出现了利益分配的问题，无疑会增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地发展权归土地所有者拥有，土地使用人要想得到土地发展权，向原土地所有者购买。这样，土地收益的涨价部分归农民所得，农民有利可得，自然会配合土地资源整理等有关活动。但这相对政府而言，一方面没有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人们受利益驱使难免出现土地使用混乱现象，个体目标和国家目标难以一致，无疑会增加政府的管理成本，从政府角度来说，没有达到效率最优。
产权制度是一种基础性的经济制度，不仅独自对经济效率有重要影响，而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分，由于土地的双重属性，要求土地发展权的配置不仅要追求经济效益，还要追求社会效益，达到社会整体目标和个体目标的统一。因此我们认为，土地发展权应以土地所有者归属为宜，但考虑到我国目前个体农户的短视性和集体所有者的虚置等因素，政府作为管理者应运用相应的手段进行引导，如对土地整理后转作非农的，应征收税收等方式，从而避免因暂时的利益而使耕地流失。
三、 社会与经济效用优化：土地资源可持续利用的策略选择
土地具有自然和社会双重属性，既有社会效用又有经济效用，追求土地资源的社会经济效用最大化无疑是土地整理的目标和原则。效用是经济学中的概念，人作为理性的存在，理性地选择实现目标的途径，寻求理性的效用最大化，经济学亦被称为效用和自利的力学。[17] 经济学家莱昂内尔·罗宾斯认为，经济人的行为就是选择适当的手段，以保证所期望的目的得以实现。土地资源整理是我国提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地资源可持续利用的重要内容，应选择适当的方式进行，否则会影响其效用的发挥，我们认为应在合理配置土地发展权的基础上，“明确一个目标，做到两个防范，实现三个统筹发展”，然后以此进行相应的土地资源整理实施策略选择。
首先，瓦尔拉斯的一般均衡理论告诉我们，要实现社会利益均衡必须使社会成员具有同一的社会目标，因此实现土地资源的长期动态均衡，必须使每个利益决策主体具有实现土地资源可持续利用的共同目标。经济人不可能自动的让渡自己的利益来实现这一共同目标，必然会面临利益冲突，正如马克思所说“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的”。因而，我们要建立必要的利益协调机制来保证这一共同目标的实现。利益协调机制具有两个重要的特征：一是合目的性，二是可变动性，正是这两个特征决定了利益协调的动态性。[18] 土地资源整理涉及土地利益主体的利益变动，包括政府、土地所有者、土地使用者、投资者等，也包括当前利益和长远利益，还包括人与社会、自然的利益等，都需要利益协调机制加以调节。其次必须做到两个防范，实现两个均衡。其一是农民在土地资源整理利益搏弈中弱势地位防范，实现地位均衡。其二是农民的发展权被侵犯的防范，实现权利均衡。我国广大农民虽然人数众多，但农村实行家庭承包制后，广大农民基本上成了一个个分散独立的单位，谈判地位最低是个不争的事实，这不仅是由于农民的文化素质较，还由于单个农民的财产基础薄弱，难以承受产权谈判，由于借助法律保护自身财产权利的高昂成本。因而，进行农民组织体的创新，建立以农地为基础的股份合作制，[19] 逐渐形成农民合作组织是至关重要的。建立以发展权为中心的农民土地合作组织，贯彻民有、民管、民享原则，[20]对内公平对外追求效率，以改善农民天然弱势地位是非常重要和必要的，也是可行的。农民对土地具有天然的依赖性，这从某种程度上限制了农民的生存权和发展权。农地资源整理是为了提高土地利用效率，是农民发展权的实践，因此在选择土地整理策略时，考虑农民的权利是关键。最后是实现三个统筹发展。人类社会的进步，经济的不断发展，对土地的需求也在不断增加，必须做到经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展，这与土地资源的可持续利用目标相统一。
在土地利用规划下，对土地资源进行整理是项长期的工作，对社会发展的影响极其深远，必须选择合适的实施策略。目前，我国通常按照“谁投资、谁受益”的原则实施，按照传统的土地整理策略组合，政府投资，三方受益，而政府出于自己利益的趋势，必然会不同程度的侵犯其他利益主体的利益，这某种程度上无法实现利益的持续均衡。我们认为应以土地所有权为基础，合理配置土地发展权，国家实行宏观调控，整合多方资源，开拓投资渠道，规范投资收益。因此，以土地发展权为基准，以土地股份合作制的形式，采取企业化与市场化的运作方式进行土地整理，农村集体借助股份合作的形式可以进行融资，也可以借助市场上的专业土地整理公司进行。同时，在土地利用中各开发项目还以市场化运作为主，改变目前土地价格人为扭曲的现象，逐步形成健全的土地市场体系，以保证社会与经济效用的优化，实现土地资源的可持续利用。
结束语：目前，我国实行的是农村土地集体所有制，农地的使用者是农户，农地整理后涉及最直接的也是农户的利益。现代化发展进程，是制度和技术创新的过程，既要满足工业化、城市化、现代化对资源的需要，又要保护自然资源和农民权益。农户的天然弱势地位，决定了其是最容易受到侵害的利益群体。土地资源整理必须要考虑农民利益，从土地权利本源上创设土地发展权是实现土地资源整理中利益均衡的关键。否则，农户采取不合作的态度，将会直接影响土地整理工作的进行，增加土地整理的成本，还可能引起社会事件的发生。随着社会的发展，政府单独投资缺口过大，投资应逐渐多元化，创新制度，给土地整理以良好的外部环境，使土地资源整理的效益逐渐优化，实现土地资源的可持续有效利用和统筹协调发展，是解决我国“三农”问题，构建社会主义和谐社会的现实要求。

本文发表于《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2006年第二期。

In land resource sustainable use benefit balanced:
Land development right disposition

Abstract: The land is social, political, the economical right fountainhead, it reflects the certain socio-economic structures, the land system evolution is a related benefit main body society wrestles plays chess the process, The implementation land resource reorganizes is advantageous to enhancing the land utilization efficiency, is solves the society to develop the land supply and demand contradictory effective way, the choice benefit balanced land arrangements strategy can optimize the land resource social economy effectiveness, The land development right establishment and the reasonable disposition is key of realizes the land resource sustainable use .
Key words: The supply and demand continues equilibrium; Land reorganizes;
Benefit equilibrium; Land right to development; Strategy choice;


注 释：
[1] 土地整理有广义和狭义之分，广义的土地整理是指农地整理和非农用地整理；狭义的土地整理仅指农地整理，包括土地复垦，目前我国一般集中在农村地区的土地整理，文中也基于此研究。具体而言，土地整理就是依土地利用总体规划对田、水、路、林、村的综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用面积，提高土地利用率，包括农地整理、村庄建设、环境保护和调整土地关系等。
[2] 陈利根．土地法学[M]，北京：中国农业出版社2002，94。
[3] 马克思恩格斯．马克思恩格斯全集第23卷，北京：人民出版社1956，57。
[4] 世界环境与发展委员会著．王之佳、柯金良等译．我们共同的未来[M]．吉林人民出版社1997，52。英文版．牛津大学出版社1987，87。
[5] 钱铭．21世纪中国土地可持续利用展望[J]．中国土地科学，2001（1），5-7。