利益视角下的流动人口法治管理模式

重庆交通大学思想政治理论教学科研部教师、法学博士 张 智


人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要，但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育，流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现，使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口，已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。


创新坐标


党的十八大指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新，是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署，可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系，意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育，推动实现流动人口高质量的就业，增加流动人口收入，为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法，促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新，意味着将管理与服务合二为一，为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。


所以，无论是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，形成覆盖城乡的基本公共服务体系，还是基于完善和创新流动人口管理服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新，都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现，作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。


党的十八大提出，要“实现国家各项工作法治化”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，加强社会管理法律建设，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下，无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用，还是加强社会管理法律建设，形成法治保障的社会管理体制，都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。


一方面，以利益实现为导向创新流动人口管理，一方面，追求流动人口管理的法治模式。二者结合，构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式，应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。


法理依据


利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了动力，另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着自身不可替代的作用。


法律体现的意志背后正是利益，而利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。


流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难，其表现是法律对流动人口利益表达的缺失，后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力，进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式，将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力，就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑，是流动人口为了实现利益乐于接受，甚至是不得不接受法治管理，通过促进流动人口利益实现，增强其接受法治管理的主动性和积极性，最终化解流动人口管理难的问题。


目前，存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法，它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾，使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法，要么由于未表达流动人口的利益，要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中，作出了对流动人口不合理的利益调节，使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现，甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍，造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况，必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。


构建路径


利益实现为导向的流动人口法治管理模式，将流动人口管理建立在“法治的方式”上，其构建路径必然遵循法治的逻辑，即以流动人口利益实现为导向，在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。


在立法环节，进行促进流动人口利益实现，寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律，更是缺少通过促进流动人口利益实现，达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中，已经开始出现“寓管理于服务”，将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合，寻求将管理实现于服务中。


在执法环节，采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段，落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节，在法治管理中，流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以，面对执法，流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务，在服务中实现管理，让流动人口感觉不到执法的强制性，而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性，对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传，到优化办事流程，降低流动人口接受执法、实现利益的成本，再到执法处置后，对流动人口进行后续的执法帮扶，解决实际的困难，实现预期利益，可以说，基于流动人口利益实现的执法创新，存在于执法的全过程。


河南省人民政府


河南省《尘肺病防治条例》实施办法
省政府

(省政府常务会议一九九0年十月十日审议通过 省政府令一九九一年三月十三日发布)

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国尘肺病防治条例》的规定，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称尘肺病，系指在生产活动中吸入粉尘而发生的肺组织纤维化为主的疾病。尘肺包括：矽肺、煤工尘肺、石墨尘肺、炭黑尘肺、石棉肺、滑石尘肺、水泥尘肺、云母尘肺、陶工尘肺、铝尘肺、电焊工尘肺、铸工尘肺及其他尘肺。
第三条 本办法适用于我省境内所有粉尘作业的企业、事业单位。
第四条 各级人民政府应加强对尘肺病防治工作的领导，在制定本地区国民经济和社会发展计划时，应统筹安排尘肺病防治工作。
第五条 企业、事业单位的主管部门应根据国家卫生标准，制定所属企业的尘肺病防治规划，并督促其施行。
乡镇企业主管部门，必须确定专人负责乡镇企业尘肺病防治工作，建立监督检查制度，并指导乡镇企业做好尘肺病防治工作。
第六条 企业、事业单位负责人，对本单位的尘肺病防治工作负有直接责任，应采取有效措施，使本单位的粉尘作业场所达到国家卫生标准。

第二章 防 尘
第七条 凡有粉尘作业的企业、事业单位，应采取综合防尘措施，推广无尘或低尘的新技术、新工艺、新设备，保证作业场所的粉尘浓度不超过国家卫生标准。
第八条 尘肺病诊断标准和粉尘浓度卫生标准，按国家规定的标准执行。
第九条 防尘设施的定型制度，按国家有关规定执行；防尘设施的鉴定制度，由省劳动部门会同卫生行政部门制定。任何企业、事业单位，未经上级主管部门批准，不得停止运行或者拆除防尘设施。
第十条 防尘经费应当纳入企业、事业单位基本建设和技术履行经费计划，专款专用，不得挪作他用。
第十一条 新建、改建、扩建、续建有粉尘作业的工程项目，防尘设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。设计任务书，必须经当地卫生行政部门、劳动部门和工会组织审查同意后，方可施工。竣工验收，应有当地卫生行政部门、劳动部门和工会组织参加。不符合防尘要
求的，不得投产。
卫生行政部门负责对工程项目的设计和竣工进行卫生学审查、鉴定和验收；劳动部门负责对工程项目的设计和竣工进行劳动卫生工程技术措施的审查和验收。
第十二条 严禁任何企业、事业单位将粉尘作业转嫁、外包或以联营形式给没有防尘设施的乡镇、街道、私营企业或个体工商户。
第十三条 禁止不满十八周岁的未成年人从事粉尘作业。禁止各类校办的实习工厂或车间从事粉尘作业。

第三章 监督和监测
第十四条 各级卫生行政部门、劳动部门和工会组织，应分工协作、互相配合，对本地区企业、事业单位的尘肺病防治工作进行监督。
第十五条 卫生行政部门负责作业场所粉尘卫生标准的监测。
劳动部门负责劳动卫生工程技术标准的监测。
工会组织负责组织职工对本单位的尘肺病防治工作进行监督，并教育职工遵守操作规程与防尘制度。
第十六条 凡有粉尘作业的企业、事业单位，必须定期测定作业场所的粉尘浓度。测尘结果应在三十日内向其主管部门和当地卫生行政部门、劳动部门及工会组织报告，并定期向职工公布。
从事粉尘作业的单位，必须建立测尘资料档案。
第十七条 企业、事业单位作业场所粉尘的测定周期是：
(一)石棉尘和游离二氧化矽含量10%以上的粉尘作业场所，粉尘浓度每月测定一次；粉尘分散度和游离二氧化矽含量每年测定二次。
(二)游离二氧化矽含量10%以下的粉尘作业场所，粉尘浓度每三个月测定一次；粉尘分散度和游离二氧化矽含量每年测定一次。
第十八条 企业、事业单位从事测尘的技术人员，必须经市(地)级以上卫生行政部门或劳动部门考核合格，测定方法应符合卫生部、劳动人事部《作业场所空气中粉尘测定方法》的技术要求。
第十九条 各级卫生行政部门和劳动部门，应根据本《办法》第十六条的规定，分别对企业、事业单位的测尘机构和测尘人员进行业务指导和技术培训。

第四章 健康管理
第二十条 企业、事业单位应对从事粉尘作业的职工进行就业前健康检查，职工有下列疾病之一的，不得从事粉尘作业：
(一)活动性结核病；
(二)慢性肺疾病、严重的慢性上呼吸道或支气管疾病；
(三)明显影响肺功能的胸膜、胸廓疾病；
(四)严重的心血管系统疾病。
第二十一条 企业、事业单位对在职和离职从事粉尘作业的职工，必须定期进行健康检查。健康检查的间隔时间是：
(一)尘肺病患者，每年复查一次；
(二)作业场所中石棉尘或游离二氧化矽含量10%以上的粉尘，监测合格率低于60%时，作业人员每年检查一次；
(三)作业场所中游离二氧化矽含量在10%以下的粉尘，监测合格率高于60%时，作业人员每二年检查一次；
(四)粉尘浓度降到国家规定的卫生标准，监测合格率保持在90%以上时，作业人员每三年检查一次。
第二十二条 健康检查的项目包括：
(一)职业史；
(二)自觉症状及既往史；
(三)结核病接触史；
(四)一般临床检查；
(五)胸部X线摄片；
(六)其它特殊检查。
第二十三条 企业、事业单位对已确诊为尘肺病的职工，必须立即调离粉尘作业岗位，并给予治疗或疗养，治疗时间每年不得少于三个月。尘肺病患者的社会保险待遇，按有关规定办理。
第二十四条 企业、事业单位必须执行职业病报告制度。按照卫生部《职业病报告办法》的规定，按季度向当地卫生行政部门、劳动部门、工会组织和本单位的主管部门报告职工尘肺病发生和死亡情况。

第五章 奖励和处罚
第二十五条 对尘肺病防治工作中做出显著成绩的单位和个人，由其上级主管部门给予表彰或奖励。
第二十六条 违反本办法，有下列行为之一的，由当地卫生行政部门视其情节轻重，给予警告、限期治理、罚款和停业整顿的处罚。对处以罚款的，按下列标准执行：
(一)不执行健康检查制度或测尘制度的，可并处二百元以上、二千元以下罚款；
(二)强令尘肺病患者继续从事粉尘作业的，可并处五百元以上、三千元以下罚款；
(三)假报测尘结果或尘肺病诊断结果的，可并处二百元以上、一千元以下罚款。
第二十七条 违反本办法，有下列行为之一的，由当地劳动部门视其情节轻重，给予敬告、限期治理、罚款和停业整顿的处罚。对处以罚款的，按下列标准执行：
(一)任意拆除防尘设施，致使粉尘危害严重的，可并处一千元以上、一万元以下罚款；
(二)挪用防尘措施经费的，可并处挪用经费总额10%的罚款；
(三)将粉尘作业转嫁、外包或以联营的形式给没有防尘设施的乡镇、街道、私营企业或个体工商户的，可并处五百元以上、三千元以下罚款；
(四)招收未成年人从事粉尘作业的，可并处二百元以上、一千元以下罚款。
第二十八条 作业场所粉尘浓度超过国家卫生标准的，由卫生行政部门给予警告、限期治理的处罚；逾期不采取措施治理的，由劳动部门处以五百元以上、五千元以下罚款；情节严重的，可给予停业整顿的处罚。
第二十九条 新建、改建、扩建、续建有粉尘作业的工程项目，其工程设计和竣工未经卫生行政部门、劳动部门审查验收同意而擅自施工、投产的，由卫生行政部门和劳动部门视其情节轻重，给予警告，可分别处以一千元以上、一万元以下罚款，并责令企业重新办理设计审查和竣工验
收。经验收仍不合格的，可给予限期治理或停业整顿的处罚。
第三十条 行政处罚的权限：
(一)警告、限期治理、二千元以下的罚款，由县级卫生行政部门或劳动部门决定；
(二)二千元至一万元的罚款，由市(地)卫生行政部门或劳动部门决定。
(三)停业整顿的处罚，应报经同级人民政府同意。
罚款应正式出具收据，并一律上交当地财政。
第三十一条 当事人对行政处罚不服的，可在接到处罚通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，但对停业整顿的决定应当立即执行。上级机关应当在接到申请之日起三十日内作出答复。对答复不服的，可以在接到答复之日起十五日内，向人民法院起诉。
第三十二条 企业、事业单位负责人和监督、监测人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失，情节轻微的，由其主管部门给予行政处分；造成重大损失，构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。

第六章 附 则
第三十三条 本办法执行中的具体问题，由省卫生行政部门和劳动部门联合解释。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。




1991年3月13日