NEW CONCEPTION OF CIVIL DIFFERENTIAL JURISDICTION
YU maoyu
Northwest University of Political Science and Law,xi’an shaanxi,710063

［Abstract］Differential jursidiction is a system which determines the court of original jursidiction vertically.Because of the the imperfection of present law,disorder of differential jursidiction has appeared in judicial practice.The radical question to determine differential jurisdiction is to establish a determining criterion.I hold that we can establish the “subject matter amount criterion” to replace the traditional “tri-compound criterion” which determines the differential jurisdiction according to the nature,complexity and effection of a case.At the same time,we should modify some relevant system.
［Key words］jurisdiction;differential jurisdiction;determining criterion

级别管辖制度的新思考
余 茂 玉*

【摘 要】级别管辖制度是从纵向确定不同级别法院之间一审民事案件管辖权限的制度。由于现有法律的不完善，级别管辖无序的现象凸显于司法实践之中。级别管辖制度的最核心问题是划分标准的确定性问题，解决此问题需以“争议标的额为首要标准”代替传统的案件性质、繁简程度和影响范围相结合的“三结合标准”，同时还要完善一些相关制度。
【关键词】管辖；级别管辖；划分标准

级别管辖制度的特点就是从人民法院系统的纵向方面来确定上下级法院之间对第一审民事案件的分工和权限，它不涉及人民法院系统内部的横向管辖权限与分工的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）通过第18、19、20、21条的规定确立了我国级别管辖的原则：民事一审案件原则上由基层人民法院管辖；中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件；高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件；最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。另外关于级别管辖，最高人民法院发布的司法解释也进行了规定。但我国很多地方的法院还不同程度地存在着违反法律和司法解释中关于级别管辖的规定而受理案件的现象，这造成了司法实践中管辖上的无序和混乱，对司法公正的实现和当事人权利的维护产生了负面影响，并滋生了地方保护主义等现象。导致级别管辖无序现象的原因是多方面的和复杂的，但其中关于级别管辖的法律规定不完善即是其主要原因。下面将对我国级别管辖制度的现状作如下分析，并提出完善该制度的建议。
一、我国级别管辖制度的现状
级别管辖制度的最核心问题即为级别管辖权的划分标准的确定性问题。我国并未以世界通行的争议标的额作为确定级别管辖的标准，而是顺应我国的传统作法，实行的是案件性质、繁简程度和影响范围三结合的“三结合标准”。随着时间的推移和司法实践的发展，该标准在实施的过程中暴露出了诸多问题。
第一，我国各级别法院都享有民事案件的一审审判权，确定级别管辖的标准不确定。我国民事诉讼实行的是四级两审终审制，四级法院均享有一审案件的管辖权，而在大多数国家，对双方当事人争议的金额或者价额在一定限度以下，诉讼主体无特殊性，属于一般的财产关系和人身关系的纠纷，原则上均由级别较低的法院管辖，如英国、德国、日本等，反之，分别由较高级法院管辖。〔1〕 中级以上人民法院如果“认为”某个案件“有重大影响”，就可行使一审管辖权。这种“认为有重大影响”，又应该有个“标准”，而作为标准应该是确定的，而不应当出现标准本身也需要以一定标准来加以确定，否则就没有止境了，标准不成之为标准了。正是因为三结合标准的不确定，一些地方的法院随意抬高一审案件审理级别，从而给较高级别的法院带来了较重的审判任务，尤其是高级人民法院一审案件的增多，导致最高人民法院二审负担较重。这与最高法院作为最高审判机关“指导监督、统一司法”的主要任务是不协调的。针对高级法院一审案件过多的现象，最高法院发布了[1999]11号《关于各高级人民法院受理第一审民事、经济纠纷案件问题的通知》，通知对各高级人民法院每年受理第一审民事案件有了定额的要求，超过定额需要受理的，受理前须报最高法院批准，为此各省高级法院就规定了一审民事案件受理的数量限制，如：海南省高院每年的总数不得超过8件；青海、甘肃和内蒙古高院每年的总数不得超过5件。这种限制反过来也说明了“三结合标准”本身的不确定性，因为在一个高级法院管辖区域内不可能正好只有限定数额的“复杂、影响大”的案件，由于该标准的不确定和它的主观随意性，最高法院不堪重负，而不得不加以定额限制。另外，尽管立法规定最高法院享有民事案件的一审管辖权，但实际上并没有真正行使过。
第二，民诉法第39条关于管辖权转移的规定为规避管辖提供了机会。〔2〕 理论界一般把管辖权的转移分为上调性转移和下放性转移。这里所说的“规避管辖”主要指的是下放性转移。所谓下放性转移指的是上级法院经审查认为由其下级法院审理更为合适，可决定将案件交给下级法院审理。这种形式的管辖权存在以下问题：一是容易出现损害当事人利益的现象。如：上级法院可能基于某种目的而欲将终审权留于己手，在这里出现的较多的就是地方保护和司法腐败。二是下级法院在审理“交办”案件时，可能成为“傀儡”。因为上级法院在交办案件时往往都已经“定调”了，而且终审权在上级法院之手，下级法院不得不考虑改判的风险。这样下放性转移着实存在着较多不合理的因素，应该予以删除。三是可能出现上级人民法院将案件下放给下级人民法院审理，该下级人民法院再将案件交给其下级人民法院审理的情况。这种情况的出现将极大的损害当事人的利益，为此最高法院以法复（1996）5号《关于案件级别管辖几个问题的批复》作出了同一案件不得连续两次下放性转移的规定。上调性转移指的是案件管辖权由下级法院转移给上级法院，主要是指在出现了一些情况而使得案件由低级别法院审理不合适时可上调至高一级别法院管辖。司法实践中，上调性转移在一定程度上减少了地方保护主义、行政权力等各方面的干扰。
第三，司法实践中，最高法院较早时间就开始指导各地法院开始探索“争议标的额标准”，但各地标准极其不统一，同时具体实施中还存在一些突出的问题，理论界也不乏对该标准的探讨。〔3〕 最高法院1992年《关于适用若干问题的意见》，就规定各高院可以“从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。”依据该司法解释，针对级别管辖实践中存在的问题，各高级法院纷纷将争议标的额作为唯一标准或者主要标准，对辖区内民事、经济纠纷案件的级别管辖作了划分。但是这些规定还存在着如下问题：
1、各高级法院的规定富有“个性化”。有的将当事人的身份地位和行政级别作为划分级别管辖的依据，如青海省规定“副省级以上干部的离婚案件”由中级人民法院管辖，这在各地规定中是独一无二的，但这显然违反法律面前人人平等原则。还有的允许基层法院自行确定其受理标准，如西藏自治区高院规定：“设有人民法庭的基层人民法院可依据本通知（关于级别管辖划分依据的通知）自行规定争议金额的受理限额”，这似乎将人民法庭当成一个审级来看待了，而这与我国法院组织法是不相符的。
2、各高级法院规定的争议标的额界限极为不一致，而且即使在各自辖区内也存在着较大差别。具体表现在如下几个方面：（1）有的将经济、民事案件区分开，有的则合在一起加以规定，如江苏、安徽、山东、青海等地就对经济案件和民事案件适用不同的划分标准，而广东、重庆、甘肃、贵州等地就二类案件适用同一标准，相比较而言，后者的规定更为合理。（2）各地受理一审案件的限额存有较大差别，包括不同省份法院之间的比较和同一省内的法院之间。前者存在的较为突出，如基层法院受理的最高限额，高的达600万元，低的则只有20万元，这不仅是因为经济发展水平差异所致，更是因为观念差异带来的。对于后者也是普遍存在着的，很多省份就直接规定某某法院适用何种标准，如甘肃、内蒙古、江苏、山西等地就分别规定了各中级法院受理案件的不同标准。
3、各级人民法院的规定中虽然都以争议标的额作为划分级别管辖的标准，但均未对标的额的计算方法作出规定，因而仍然留下了一些不确定因素，如当本诉与反诉标的物完全重合时，其金额是否应当重复计算就不明确。有的地方标准本身甚至还可以浮动。如广东省规定“高于标准50%以内的案件，经中级法院批准，基层法院可以作为第一审案件受理；高于所定标准50%以上的案件，中级法院不得交由基层法院作第一审案件受理”，这样中级法院就享有了在标准50%范围内的决定权，那么这是否可以理解为，中级法院也享有了最高人民法院依法赋予高级法院的制定级别管辖标准的权力，很显然这是不可能的也是不合法的。
4、由于关于标的额的计算标准未能规范，容易出现“挖”此漏洞规避管辖谋取非法利益的现象。如在起诉之时故意降低或提高标的额以达到降低或提高管辖法院级别的目的，有的地方法院或其法官甚至还与一方当事人“合作”为此行为。依据前述《关于案件级别管辖几个问题的批复》中规定：“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金额，致使诉讼标的金额超过受讼法院级别管辖权限的，一般不再变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。这实际上助长了这种现象的大量出现，为这种现象提供了依据，尽管该规定排除了故意规避级别管辖的情况，但稍有理智的人都知道，这是很难“除外”的，因为我们无法回答“何谓故意规避？由谁来认定？由什么程序来纠正？等等”。同时这种规定也过于狭窄，实践中还有在案件受理后故意降低诉讼请求，以致未达受讼法院级别管辖权限，这时如何处理面临着无依据的境地，是“生米熟饭”还是“下放审理”，不得而知！
　　第四，案件的受理违反级别管辖规定的，缺乏严格的管辖权异议程序。当事人如何提出级别管辖异议，有没有期间限制，有没有法定的程序保障？这些问题在现行法律中是很难得到回答的。事实上，人民法院受理案件符合地域管辖的规定，并不必然表明符合级别管辖的规定。级别管辖是一种法定管辖，当事人不能协议选择和变更，法院也不能随意管辖。在同一个高级人民法院审判辖区内，划分级别管辖的标准基本一致。然而，一些基层法院乃至中级法院，故意违反级别管辖而越权受理一审案件民事案件的情况经常发生。关于当事人对级别管辖提出的异议，目前只有一个不痛不痒的规定，最高法院给山东高院的法函（1995）95号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》规定：“当事人就级别管辖权提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况属实确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院”。受诉法院对级别管辖异议权不作裁定，只是“告知”，实际上等于剥夺了当事人通过正常诉讼程序维护自己利益的权利。
二、完善建议
基于我国级别管辖制度存在的以上问题，笔者提出如下修改建议：
第一，修改民诉法关于级别管辖的规定，只规定基层法院和中级法院享有民事案件一审管辖权。我国民诉法不应当规定各级法院均享有初审权，笔者认为，随着民事审判方式改革的推进，我们应该有理由相信我们的基层法院和中级法院的法官已经具备了审理各类一审民事案件的专业技能和职业道德水平，与其让高级法院审理大量一审案件而增加最高法院审判任务或削弱最高法院和高级法院其他职能，还不如将最高法院和高级法院从大量的审判任务中解脱出来，而那种仅靠对高级法院一审案件数量作定额限制的办法并不能从根本上解决问题。
第二，修改民诉法第39条的规定，取消下放性转移，只保留上调性转移部分。笔者认为上调性转移是必要的，因为一定程度上这可以解决司法实践中出现的一些特殊情况，同时可以弥补单一的“争议标的额标准”的机械性。尤其是“在审判实践中，管辖权转移的原因主要在于，案件虽属下级法院管辖范围，但案件影响较大，或者在执行政策法律时与有关部门争议很大，或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响”，〔4〕 这时就可以看出上调性转移所具有的诸多合理因素。在苏俄民事诉讼法典和日本民事诉讼法中就有类似的规定。根据《苏俄民事诉讼法典》第114条和第116条，上级法院有权从其下级法院调取任何民事案件，并由自己充当第一审法院进行审理的规定。《日本民事诉讼法》第3l条第2、3款则规定了简易法院裁量移送和必要移送，允许或者要求简易法院在一定情形下将其享有管辖权诉讼移送到所在地的地方法院，但却未规定地方法院可以将其管辖的诉讼移送给简易法院。由此可见，国外民事诉讼程序中虽有管辖权转移的规定，但均未规定下放性转移，加上“由上级法院审理下级法院管辖的是诉讼，大多数情况下都会对案件作出正确的处理，而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼则有可能违背司法的正义理念，损害当事人的利益”。〔5〕 因此，笔者主张应当取消弊端多多的下放性转移的规定，而仅保留上调性转移部分的规定。
第三，应当以“争议标的额”作为级别管辖划分的首要标准。国外民事诉讼管辖制度中也多是以争议标的额为首要标准。如：依据《法国司法组织法》和相关法律规定，1万法郎以上的动产案件，而对于小审法院，其原则上只能审理涉及民事债权争议和动产争议的、诉讼标的额在1万法郎以下的一审民事案件，其还享有诉讼请求额在3500法郎以下的民事案件的终审权。〔6〕 依据《德国法院组织法》的规定，初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件，如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等。凡法律未规定由初级法院管辖的案件，均由州法院管辖。〔7〕 日本法院法规定，在一审民事诉讼中，日本的简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件，超过90万日元的，则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件，地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼，争议标的额视为超过90万日元，由地方法院管辖。〔8〕
具体的划分标准应由最高人民法院根据现有的各高级人民法院制定的标准基础上，经过必要的调查研究，制定出符合我国国情并且允许选择的几种标准，各高级法院可根据当地情况自行选择一种，一经选择即具有司法解释的效力，不得随意变更，而依据前述最高法院（1995）95号函，各高级法院所制定的关于级别管辖划分的依据本身既不是法律规定也不是司法解释。当然在当前条件下应当制定一个不分经济、民事纠纷的统一的民事案件级别管辖划分标准。对于离婚案件等非财产案件，笔者认为，应认定其为零争议标的额或者仿照日本的规定拟制一个标的来确定其管辖法院，但如属于“上调性转移”情形则应另当别论。
第四，应当规定在举证期限内级别管辖可因法定情形的出现而进行变动。这里的法定情形应明确指明只能是“因当事人增加、变更诉讼请求或反诉引起诉讼标的额变化”的情形。我国法律中并没有关于此类变动的规定，仅有的司法解释也不能解决陆续出现的问题。当然，此类变动情形并非仅存在于我国，在国外民事诉讼中也是存在的，但这些国家均有相应的补救措施予以解决。如：《德国民事诉讼法》中就有事物管辖发生错误后的补救程序，该法第506条规定，“在反诉或诉的扩张中提出属于州法院管辖的请求或者依第256条第2款申请确定属于州法院管辖的法律关系时，如当事人一方在下次的本案言词辩论前就此点提出申请，初级法院应以裁定宣告管辖错误并移送于管辖法院。《日本民事诉讼法》也有类似于德国的规定，该法第355条对简易法院在出现反诉的情形之下，应当将案件移送至地方法院管辖进行了规定。笔者主张，在“当事人增加、变更诉讼请求或反诉”的情形下都可能引起诉讼标的额的变化，这种变化如导致不符合受讼法院级别管辖权限范围，则应当予以变动。对于增加或变更诉讼请求的情形，也应当及时变更级别管辖，这样能够使当事人借此规避级别管辖的想法难以实现，从而实现对双方当事人诉讼权利的平等保护。另外，笔者之所以主张在举证期限内进行级别管辖的变更，原因有二：一方面是因为依据现有的司法解释当事人增加、变更诉讼请求或反诉必须在举证期限届满前提出，而更为重要的一方面是因为在这时候案件还未进入实体审理的阶段，进行管辖变动不至于给当事人增加讼累，也会使司法资源的耗费降到最小限度。
第五，应当确立级别管辖异议程序。对于民事诉讼的当事人来说，他们所期望的是案件由依照法律享有管辖权的法院去审理，无论提高审理案件法院的级别，还是降低它的级别，这都很难做到符合当事人的利益。一般而言，初审审理的法院级别越高，案件审理的公正性就越容易得到保障，但这同时可能增大当事人的讼累，当事人一方甚至双方都提起异议都不太令人感到奇怪的。如果本来应该由更高级别法院审理的初审案件却由较低级别法院审理了，这实际上就使当事人丧失了因不服一审裁判而由更高级别法院审理的机会。由此可以看出无论是提高还是降低初审法院级别都可能导致当事人提出管辖权异议。当事人提出级别管辖权异议，是一种行使诉讼权利的诉讼行为，对此在程序上如何处理，立法可以参照处理地域管辖权异议的程序。即一要赋予当事人（包括原告、被告和有独立请求权的第三人）提出级别管辖权异议的权利，二要赋予当事人在受诉法院裁定驳回其管辖权异议时的上诉权，上级法院对不服管辖权异议裁定的上诉案件可以作出相应的裁定予以维持或移送。这样才能从程序上充分保障当事人诉权的行使，才符合程序合理、程序规范化的要求。

*本文发表于《广西政法管理干部学院学报》（原名《广西法学》）2004年第3期。


劳动部 国家计委 国家经贸委 监察部 财政部 建设部 中国人民银行 国家税务总局 国家工商总局 中央编办 全国总工会


劳动和社会国保障部 国家计委 国家经贸委 监察部 财政部 建设部

中国人民银行 国家税务总局 国家工商总局 中央编办 全国总工会

关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知若干问题的意见

劳社部发[2002]第20 号

　

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）、计委、经贸委（经委）、监察厅（局）、建设厅（建委）、中国人民银行各分行（营业管理部）、国家税务局、地方税务局、工商行政管理局、物价局、机构编制委员会办公室、总工会：

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（以下简称《通知》），经国务院同意，现就有关问题提出如下意见：

一、关于享受再就业扶持政策对象的认定和管理

（一）具有劳动能力、并有就业愿望的下列人员（以下简称下岗失业人员）可享受《通知》中规定的再就业扶持政策：

1、国有企业的下岗职工；

2、国有企业的失业人员；

3、国有企业关闭破产需要安置的人员；

4、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。

享受再就业扶持政策的对象不包括下列人员：已按规定办理企业内部退养的人员；《通知》下发前已领取营业执照从事个体经营、被用人单位招收以及通过其他途径实现再就业已有稳定收入的人员。

（二）下岗失业人员再就业时，凭《再就业优惠证》享受相应的扶持政策。《再就业优惠证》的申领程序如下：准备再就业的下岗失业人员，持经劳动保障部门确认的下岗失业凭证和计区居委会出具的证明，向街道（镇）劳动和社会保障工作机构（以下简称街道劳动保障机构）提出申请。街道劳动保障机构经张榜公示核实后，报县级以上劳动保障部门审批。经认定符合条件者，由劳动保障部门发放《再就业优惠证》。未设立街道劳动保障机构和社区居委会的独立工矿区，经由劳动保障部门委托，其下岗失业人员可通过企业向县级以上劳动保障部门申请。

各地对申请领取《再就业优惠证》的人员，经核实符合下列条件的，应按有关程序为其办理《再就业优惠证》：

1、仍在再就业服务中心，或协议期满出中心、但未解除劳动关系，且仍未再就 业的国有企业下岗职工；

2、处于领取失业保险金期间，尚未再就业的原国有企业的失业人员；

3、已按全国企业兼并破产计划关闭破产的企业中，领取一次性安置费且仍未再就业的人员；

4、正在享受城市居民最低生活保障待遇、且登记失业一年以上的城镇其他就业转失业人员。

各地要提高办事效率，明确规定办理《再就业优惠证》各环节的具体时限。

（三）《再就业优惠证》采用实名制，限持证者本人使用。下岗失业人员从事个体经营的，《再就业优惠证》由本人保管。被用人单位录用的，享受扶持政策期间，《再就业优惠证》由用人单位保管。

《再就业优惠证》的式样由劳动保障部统一制定，内容包括：下岗失业人员的基本情况、再就业扶持政策和享受政策记录等，具体内容由省级劳动保障部门会同有关部门根据本地实际情况确定，并统一印制，免费发放《再就业优惠证》工本费从再就业资金名列支。

各级劳动保障部门要加强对《再就业优惠证》发放和使用的管理。建立享受扶持政策的人员和用人单位公示制度，接受群众的监督。严格《再就业优惠证》审核发放程序，防止弄虚作假，欺骗冒领等行为。对下岗失业人员转让、出租《再就业优惠证》的，没收其《再就业优惠证》。对用人单位或个人伪造、租借《再就业优惠证》骗取国家扶持政策和资金的行为，要严肃查处，情节严重的要依法追究有关责任人员的刑事责任。对发证机构违反有关规定变卖或滥发《再就业优惠证》的，要严肃处理，对有关责任人员给予行政处分。

（四）对领取《再就业优惠证》的下岗失业人员要实行动态管理。各地劳动保障部门要依托街道劳动保障机构和社区居委会建立下岗失业人员基础情况档案和再就业情况数据库，随时掌握下岗失业人员享受扶持政策的情况。下岗失业人员享受扶持政策再就业后，正在领取基本生活费或失业保险金的，应停发基本生活费和失业保险金；正在享受城市居民最低生活保障待遇的，要重新核实其家庭收入情况。

二、关于对下岗失业人员从事个体经营的扶持

（五）各地城市规划、建设和管理部门要从本地实际出发，在城市规划建设、建立和管理部门要从本地实际出发，在城市规划建设、建立商贸市场时，要为下岗失业人员再就业适当安排经营场所。在整顿市容市貌时，要采取切实有效的措施，帮助解决好再就业者的经营场地问题。新办贸易市场的经营摊位，可安排一定比例租售给下岗失业人员。有条件的地方，可为下岗失业人员安排相对集中的生产经营实验和培育性场所，鼓励他们自谋职业和自主创业。

（六）各有关部门要加强对下岗失业人员从事个体经营的指导，明示办事程序，提供相关政策咨询和创业培训服务。要简化审批程序，提出办理各项手续的具体时限。有条件的地方，应设立专门窗口，由有关行政部门参加，采取集中办公形式，为下岗失业人员提供一次办完工商登记、税务登记、社会保险登记和其他有关手续的“一条龙”服务。

（七）从事个体经营的下岗失业人员，可持《再就业优惠证》及税务机关规定的有关材料，向其当地主管税务机关申请减免有关税收。具体办法按《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策的通知》（以下简称《税收政策通知》）、《国家税务总局、劳动和社会保障部关于促进下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》（以下简称《税收政策实施意见》）执行。

（八）下岗失业人员自谋职业、自主创业或合伙经营与组织起来就业，资金不足的，经当地贷款担保机构承诺担保，可向商业银行或其分支机构申请小额担保贷款；从事微利项目的，可享受中央财政据实全额贴息。具体办法按《中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部关于下岗失业人员小额担保贷款管理办法》执行。

（九）全面落实下岗失业人员从事个体经营的各项免收费政策。各地要对下岗失业人员从事个体经营涉及的各项行政事业性收费进行一次全面认真清理，并进一步明确免收的具体项目，向社会公布。严禁各级管理执法机构借管理服务之名，向从事个体经营的下岗失业人员集资、摊派，或强行推销报刊等行为。各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及的服务性收费，要按照自愿有偿的原则收取。坚决纠正各种对下岗失业人员从事个体经营强行服务、强制收费的行为。

三、关于对企业吸纳下岗失业人员的安置富余人员的扶持

（十）符合享受税收减免政策条件的服务型企业，可向当地县级经上劳动保障部门申请享受税收减免政策的认定。劳动保障部门对企业新招用燕与其签订3年以上劳动合同的下岗失业人员人数和比例核实认定后，根据企业状况，出具《新办服务型企业吸纳下岗失业人员认定证明》或《现有服务型企业吸纳下岗失业人员信定证明》。企业凭劳动保障部门的认定证明及税务机关规定的有关材料，向其当地主管税务机关申请减免有关税收。具体办法按《税收政策通知》、《税收政策实施意见》执行。

（十一）《通知》规定主辅分离和辅业改制条件的国有大中型企业兴办的经济实体，可凭有关部门出具的相关认定证明及税务机关规定的有关材料，向当地主管税务机关申请减免有关税收。具体办法按《国家经贸委、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、全国总工会关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》、《税收政策通知》、《税收政策实施意见》执行。

（十二）各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业企业，国家限制的行业除外）新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，可持以下材料向当地县级经上劳动保障部门申请享受社会保险补贴：

1、营业执照副本和税务登记证副本；

2、上年底职工花名册和现有职工花名册；

3、企业工资支付凭证；

4、企业与新招收的下岗失业人员签订的劳动合同，新招收下岗失业人员的《再就业优惠证》及与原企业解除劳动关系的证明；

5、当地劳动保障部门要求的其他文件。

县级以上劳动保障部门对企业新增岗位新招用并与其签订3年以上劳动合同的国有企业下岗失业人员人数审核后，出具《企业吸纳国有企业下岗失业人员审核证明》。企业凭审核证明到社会保险征缴、经办机构办理有关社会保险缴费手续，并核定社会保险补贴人数和应补额度。

（十三）社会保险补贴实行“先缴后补”。用人单位按规定为招用的国有企业下岗失业人员缴纳社会保险费。社会保险征缴、经办机构按季向当地财政部门出具企业缴费证明、财政部门审核后，从再就业资金名将应补贴的社会保险费按季直接拨付给企业在银行开设的基本帐户，同时将拨款情况向劳动保障部门通报。具体办法及相关管理，按《财政部、劳动和社会保障部关于促进下岗失业人员再就业资金管理有关问题的通知》（以下简称《资金管理通知》执行。

四、关于对大龄就业困难对象的再就业援助

（十四）有劳动能力和就业愿望、且就业困难的下岗失业人员，申请领取《再就业优惠证》时，男性年满50周岁，女性年满40周岁，经街道劳动保障机构上报，县级以上劳动保障部门审核后，，可认定为大龄就业困难对象，并在《再就业优惠证》上予以注明。

（十五）各地对大龄就业困难对象应实施再就业援助。凡由各级政府投资开发的公益性岗位，要优先安排适合岗位要求的大龄就业困难对象。街道、社区对大龄就业困难对象要列出名单、重点帮助。公共职业介绍机构要根据大龄就业困难对象的特长和就业需求，按年度制定专门的授助计划，有针对性地开展就业服务，并与街道劳动保障机构密切配合，对愿意接受政府有关部门提供公益性岗位的大龄就业困难对象，在一定时间内，为其提供公益性就业岗位。

（十六）对在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业的大龄就业困难对象就业，申领社会保险补贴的具体办法及相关管理，按《资金管理通知》执行。

对在社区开发的公益性岗位安排大龄就业困难对象就业，各地可根据本地实际提供适当比例的岗位补贴，补贴标准和办法由当地政府确定。

五、关于职业介绍和再就业培训

（十七）各地要按《通知》要求，建立公共就业服务制度。公共职业介绍机构要免费为城镇登记失业人员和国有企业下岗职工提供职业介绍和职业指导服务。要实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续“一站式”就业服务。要制定“一站式”服务标准、业务流程和工作制度，提高工作效率。

对各类职业介绍机构免遇介绍城镇登记失业人员和国有企业下岗职工就业成功的，根据职业介绍机构推荐证明、被介绍人员的《下岗证》或《失业证》等下岗失业证明、用人单位与下岗失业人员签订并经当地劳动保障部门确认的劳动合同复印件，从再就业资金给予职业介绍补贴。

（十八）城镇登记失业人员中由就业转失业人员，以及国有企业下岗职工，可享受免费再就业培训。具备资质条件的社会各类教育培训机构，面向上述人员开展免费培训的，经劳动保障、财政部门对其培训合格率、培训后再就业等情况进行审核后，从再就业资金给予培训补贴。

（十九）职业介绍补贴和再就业培训补贴标准，由省级劳动保障部门商财政部门确定。资金具体拨付办法及相关管理，按《资金管理通知》执行。

（二十）各地要加强劳动力市场信息网络建设，广泛收集信息，建立公开发布系统，逐步实现就业服务信息化，为各类求职者，特别是下岗失业人员提供优质高效的就业服务。要在城市建立就业服务与失业保险基础数据库，在市缘公共职业介绍机构建立局域网，实现与辖区内主要区、县公共职业介绍机构和失业保险经办机构信息联网，并逐步做到与各类职业培训机构信息共享。大中城市要将信息网络联接到街道劳动保障机构。

六、关于社会保险关系的接续

（二十一）社会保险经办机构要及时为实现再就业的下岗失业人员接续社会保险关系。下岗失业人员解除劳动关系离开企业时，本人欠缴以及企业应当为其缴纳的社会保险费，要一次性予以补缴。和人单位招收下岗失业人员，要及时到社会保险经办机构为其办理社会关系接续和转移手续。社会保险经办机构要适应下岗失业人员就业方式多样化的需要，采取不同的接续方式，普遍开设专门窗口，方便职工以个人身份参保费。要认真核对职工的缴费记录和个人缴费年限等基础数据，规范接续程序。对无固定单位的灵活就业人员和相地集中经营的个体工商户，可以依据街道劳动保障机构和公共职业介绍机构代理接续和缴费手续。下岗失业人员未再就业的，社会保险经办机构要保留其原有的社会保险关系；在下岗失业期间达到国家规定的退休年龄的，由保管其档案的单位或部门代其办理申请退休手续。社会保险经办机构要加强与就业服务机构的沟通和联系，及时准确掌握下岗失业人员的就业变动情况。

（二十二）社会保险经办机构要向下岗失业人员发放《社会保险缴费接续通知书》。《社会保险缴费接续通知书》包括如下内容：社会保险个人账户基金结存情况和累计缴费（含视同缴费）年限；办理社会保险缴费接续时应携带的相关证明材料；不同就业方工 的参保方法和相关政策；享受社会保险待遇的程序；社会保险经办机构的咨询电话与联系方式等。

七、关于街道、社区劳动保障工作

（二十三）街道和工作任务重的乡镇，可设立或确定负责劳动保障事务的机构，具体由各地党委、政府根据实际情况决定。街道劳动保障机构要在社区聘用专门人员负责劳动保障工作。要建立统一的基层劳动保障工作体系，为便于工作，提高效率，负责劳动保障工作的机构，可称为劳动保障事务所（站）。街道劳动保障机构人员编制由各地劳动保障部门提出方案，商同级编制部门确定。街道劳动保障机构的人员和工作经费，以及社区劳动和社会保障工作经费由财政安排。

（二十四）明确街道劳动保障机构的职责和社区工作人员的任务。街道劳动保障机构要认真做好《再就业优惠证》的核发和下岗失业人员管理工作，为自谋职业的下岗失业人员申请小额担保贷款办理有关手续，开发社区公益岗位，组织实施社区就业项目，动员组织未能继续升学的新成长劳动力参加劳动预备培训，组织开展就业服务。负责退休人员的社会化管理，协助有关部门在退休人员中建立健全党的组织，开展文体活动，指导帮助社会服务机构提供医疗卫生服务。做好劳动保障统计调查工作。

社区劳动保障工作人员要掌握本辖区内下岗失业人员的基本情况，掌握退休人员的基本信息，为下岗失业人员再就业和退休人员生活提供相关服务。

（二十五）要切实加强对基层劳动保障工作人员的业务培训和工作指导。要建立工作目标责任制，完善基础管理，制定工作标准，实行业绩考核，逐步提高基层工作人员的工作水平。提供切实有效的服务，帮助下岗失业人员和退休人员解决实际问题。

八、关于再就业工作部门责任

（二十六）各地要按照《通知》要求，在当地党委、政府确定的促进就业目标责任体系下，层层落实有关部门促进就业的责任制。要定期组织有关部门对再就业扶持政策的落实情况进行监督检查，确保各项政策落实到位。

劳动保障部门要加强对下岗失业人员认定和管理，协调有关部门完善和落实各项再就业扶持政策；加快建立社区工作平台，大力推行“一站式”就业服务，组织开展再就业培训，搞好再就业援助；继续巩固两个确保，做好下岗失业人员社会保险关系接续工作；加强劳动监察，维护劳动者合法权益。

计划部门要将控制失业率和增加就业岗位纳入当地经济和社会发展计划；研究制定有利于促进就业的宏观经济社会政策；协调各项经济社会政策形成有利于扩大就业的合力；价格主管部门要直辖市和督促检查各项减免收费政策的落实。

经贸部门要通过改善融接资环境，市场准入等方面措施，促进中小企业发展，创造更多就业岗位；鼓励国有大中型企业实施主辅分离和辅业改制拓宽富余人员分流安置渠道；；把关闭破产企业职工安置和社会保障工作落到实处，各级稳妥地做好优势企业减员增效工作。

监察部门要加强对政府部门落实再就业各项扶持政策情况的监督检查，对政府部门和国家公务人员不落实政策及其他违反法律、法规和行政纪律的行为要依法查处。

财政部门要加大财政支出结构调整力度，加大再就业资金投入，加强对再就业资金监督管理；协调和督促有关部门采取措施认真落实下岗失业人员从事个体经营的各项减名收费项目。

城市规划、建设、管理部标妥善安排下岗失业人员自谋职业经营场地；要制定优惠扶持政策等具体措施，在物业管理、环境卫生、园林绿化等劳动密集型行业，优先安置下岗失业人员。

人民银行要指导、督促商业银行对符合条件的下岗失业人员及时提供小额担保贷款支持。

税务部门要坚持依法治税，规范执法，采取跟踪问效的措施，及时了解再就业税收扶持政策落实情况，发现问题及时解决；开展对再就业税收扶持政策执行情况的专项检查，确保各项税收扶持政策落实到位。

工商部门要积极鼓励、支持个体私营经济发展，促进下岗失业人员再就业；要设立专门窗口，为下岗失业人员申办个体户和企业登记提供开业指导及相关政策、法规和信息的咨询服务；要依法办理个体户和企业开业登记，简化相关手续。

机构编制部门要直辖市解决劳动保障监察和街道（乡镇）、社区劳动保障工作机构、编制等问题。

工会组织要积极参与地方再就业政策的制定和实施工作；充分发挥群众组织的监督作用，督促各项扶持政策落实到位；教育和引导职工转变观念，为下岗失业人员特别是就业困难群体再就业办实事。

各部门要按照科学合理、方便群众、简化手续、提高效率的原则，制定规范的业务工作程序，加强协调配合。要建立再就业扶持政策定期检查制度，对扶持政策不落实或落实不力的，要通报批评。

（二十七）各地要加大劳动保障监察执法力度，会同有关部门定期对劳动力市场进行清理整顿，保障劳动者合法权益。对各类企业招聘人员不签订劳动合同、滥用试用期、克扣和无故拖欠工资、拒缴社会保险费等违法行为，要依法查处。对各种非法职业中介机构和各类欺诈行为要严厉打击。要建立失业登记、录用备案和就业登记、职业介绍行政许可制度，规范单位用人、劳动者求职就业和职业介绍机构的行为。

在要市、县级劳动保障部门普遍建立劳动保障监察机构,配备专、兼职劳动保障监察人员。建立劳动保障法律监督员制度，在工会、妇联、共青团等人民团体和企业聘请法律监督员。要按《通知》要求保证劳动保障监察执法队伍的工作经费。

（二十八）中央企业下岗失业人员的再就业工作按属地化原则，纳入当地的再就业工作规划，统筹安排落实。中央企业下岗失业人员再就业享受当地各项再就业扶持政策和就业服务，其认定、管理、服务和统计等工作由当地有关部门统一负责。中央企业集团公司（总公司）也要切实负起责任，配合地方共同做好下属企业下岗失业人员的再就业工作。

地方劳动保障、计划、经贸、监察、财政、建设、人民银行、税务、工商、物价、编制等部门和工会组织，要在当地党委、政府的领导下，切实按照本意见的要求，结合本地实际情况，制定具体的落实措施。执行中出现的问题，应及时向上级主管部门报告。

二00二年十一月二十五日