对不起诉性质的几点认识
作者北安市人民法院王素杰
刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依职权作出的
控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定[1]。笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉对案件所作程序上的处分
公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件程序上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止
现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止法律效力是相对的
不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉[2]。
不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了自由裁量权
新《刑事诉讼法》中，除了在第142条第1款“对犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第142条第2款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”[3]。
通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是指人民检察院对侦查机关移送起诉的案件进行审查后，确认符合法法律规定的终止刑事诉讼的案件，不应或不必对犯罪嫌疑人定罪，从而做出不将案件交付人民法院审判的处理决定。不起诉又分为法定不起诉、证据不足不起诉和酌定不起诉。我国对公诉采取的法定起诉主义为主（指犯罪嫌疑人依法应当被追究刑事责任的检察机关就必须对他起诉），起诉便宜主义为辅的原则（即犯罪嫌疑人依法可以被追究刑事责任，但检察机关有权裁量对他是否起诉），酌定不起诉正是起诉便宜主义的体现，也是法律赋予检察官自由裁量权的反映[4]。（如有转载敬请注明作者）
参考文献
[1] 蔡墩铭.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：174
[2] 朱石炎.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：195
[3] 崔敏.中国刑事诉讼的新发展.北京：中国人民公安大学出版社，1996:136
[4] 陈瑞华.程序价值理论的四个模式.中外法学,1996,2:4
珠海市人民政府关于印发珠海市社会基本医疗保险普通门诊统筹暂行办法的通知
广东省珠海市人民政府
关于印发珠海市社会基本医疗保险普通门诊统筹暂行办法的通知
各区人民政府，经济功能区管委会，市府直属各单位：
市人民政府同意市劳动和社会保障局拟订的《珠海市社会基本医疗保险普通门诊统筹暂行办法》，现印发给你们，请认真贯彻实施。
珠海市人民政府
二○○九年六月二十二日
珠海市社会基本医疗保险普通门诊统筹暂行办法
第一章 总 则
第一条 为进一步完善我市社会基本医疗保险制度，减轻参保人普通门诊医疗费用负担，逐步提高社会基本医疗保险保障水平，根据国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市社会基本医疗保险参保人适用本办法。
离休人员、一至六级残疾军人的普通门诊按职工医疗保险的相关规定执行，不适用本办法。
第三条 社会基本医疗保险普通门诊统筹（下称门诊统筹）遵循保障基本、统筹共济、依托社区、定额结算的原则。
第四条 门诊统筹基金实行全市统筹，单独建账，纳入财政专户管理。门诊统筹基金收不抵支时，采取动用门诊统筹风险储备金、调整缴费标准等办法解决。
第五条 市、区人民政府应保证门诊统筹基金的筹集，并按本办法规定将应由财政补贴的门诊统筹费用列入财政预算。
第六条 市劳动保障行政部门负责全市门诊统筹的组织、管理、指导和监督工作。
区劳动保障行政部门、镇（街）劳动保障事务所负责辖区内门诊统筹组织工作。
市社会保险经办机构负责门诊统筹的费用筹集、待遇给付、财务核算及门诊统筹定点医疗机构协议管理等业务经办工作。
市劳动保障信息中心负责门诊统筹的信息化建设工作。
市、区卫生行政部门负责做好门诊统筹定点医疗机构建设及相关的医疗业务指导、监督工作。
市财政部门依照社会保险基金财务制度做好门诊统筹基金的财政专户管理、财务监督等相关工作。
市审计部门按规定对门诊统筹基金收支情况进行审计监督。
市社会保险基金监督委员会依法对门诊统筹基金实行社会监督。
市、区人民政府其它相关职能部门应当在各自的职能范围内，协助做好门诊统筹工作。
第二章 基金筹集
第七条 门诊统筹基金由以下来源构成：
（一）职工医疗保险、外来劳务人员大病医疗保险、未成年人医疗保险、城乡居民基本医疗保险基金安排的资金。
（二）市、区两级财政补贴。
（三）个人缴费。
（四）社会捐赠。
（五）其它收入。
第八条 门诊统筹基金按社会保险年度（下称社保年度）定额筹集，标准为每人每年100元。
（一）职工医疗保险参保人的费用筹集。
1.职工医疗保险统筹基金安排50元。
2.职工医疗保险个人账户基金安排50元，其中领取失业金期间失业人员的费用从失业保险基金中安排。
（二）外来劳务人员大病医疗保险参保人的费用由大病医疗保险基金安排。
（三）未成年人医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人的费用筹集。
1.未成年人医疗保险、城乡居民基本医疗保险基金各安排50元。
2.财政补贴25元。
3.个人缴纳25元。
其中财政补贴部分及低保、重度残疾人员个人缴费部分，由市、区财政按市政府规定的比例承担。
第九条 门诊统筹基金的征收。
（一）各项基金（含职工医疗保险个人账户基金）安排的资金，由市财政部门根据市社会保险经办机构提供的征收计划在30日内划转到门诊统筹基金征收专户。
（二）财政补贴由市、区财政部门根据市社会保险经办机构提供的征收计划在30日内划拨到门诊统筹基金征收专户。
（三）个人缴纳的费用与未成年人医疗保险费及城乡居民基本医疗保险费合并征收。
第十条 市劳动保障行政部门、市卫生行政部门、市社会保险经办机构、市劳动保障信息中心开展门诊统筹所需工作经费列入市财政预算；各区劳动保障行政部门、卫生行政部门、镇（街）劳动保障事务所开展相关工作所需经费列入各区财政预算。
第三章 医疗待遇
第十一条 社会基本医疗保险在保参保人直接纳入门诊统筹，新参保人员自参保缴费之日起纳入门诊统筹。
第十二条 参保人在选定的门诊统筹定点医疗机构就医所发生的下列门诊费用由门诊统筹基金支付70%，个人自付30%：
（一）普通门诊诊查费。
（二）符合基本医疗保险支付范围的药品、医疗服务设施费用。
（三）三大常规、生化、黑白B超、心电图以及其它符合国家规定的社区卫生服务中心应提供的诊疗项目费用。
第十三条 经同意转诊或在市内其它门诊统筹定点医疗机构急诊的，所发生的普通门诊诊查费及符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施范围的普通门诊医疗费用由门诊统筹基金支付30%，个人自付70%。社保年度内转诊及急诊待遇支付限额合计为1500元（含自付部分）。
第十四条 参保人社保年度内停保的，其门诊统筹待遇可享受至该社保年度末。
第十五条 参保人欠缴门诊统筹费的，暂停享受门诊统筹待遇。按规定补缴的，其在欠费期间所发生的符合本办法规定的医疗费用可予以支付。
第十六条 社保年度内参保人在社会基本医疗保险制度间转换或在同一制度内参、停保的，该社保年度门诊统筹待遇继续享受，不需另行筹资。
第十七条 门诊统筹基金不予支付以下费用：
（一）非治疗性费用：挂号费、救护车费、会诊交通费等。
（二）各种按摩保健用品费用。
（三）手法推拿费用。
（四）残疾康复费用、麻风病治疗费用。
（五）各种美容美体、整形、矫形、减肥、戒毒等检查治疗费用，如洗牙、镶牙、牙列正畸术、验光、配镜、眼科准分子激光治疗等费用。
（六）无有效驾驶证或驾驶证被暂扣期间驾驶车辆、驾驶无有效牌证车辆以及酒后驾驶所发生的医疗费用。
（七）打架斗殴以及服用、吸食或注射毒品所发生的医疗费用。
（八）自杀、自伤或自残所发生的医疗费用（无民事行为能力的人除外）。
（九）犯罪所发生的医疗费用。
（十）属其他责任人应承担的医疗费用。
（十一）其它不符合国家、省、市基本医疗保险支付范围的费用。
第四章 医疗管理
第十八条 门诊统筹实行定点医疗。市劳动保障行政部门按照区域规划、总量控制的原则，在本市医疗保险定点医疗机构中的社区卫生服务机构及镇卫生院范围内审核确定门诊统筹定点医疗机构，市社会保险经办机构对其实行协议管理。
门诊统筹定点镇卫生院统一管理的农村卫生服务中心可作为其门诊统筹医疗服务网点。
第十九条 门诊统筹定点医疗机构在服务场所、人员配置、技术设备、服务项目、服务时间、信息系统等方面应达到规定的要求。
第二十条 门诊统筹定点医疗机构应严格执行首诊负责制和因病施治的原则，以病人为中心，合理检查、合理治疗、合理用药。一个社保年度内，对服务的参保人群使用自费项目的总费用不得超过年度医疗总费用的20%。
第二十一条 门诊统筹定点医疗机构应至少与市内一家二级或三级医疗保险定点医院签定协议，接受其医疗业务支持和指导。
第二十二条 参保人应在门诊统筹定点医疗机构中选定一家作为其普通门诊就医机构，社保年度内不得变更，但工作调动或住址变动除外。
第二十三条 参保人下一社保年度需重新选定门诊统筹定点医疗机构的，应于下一社保年度开始前3个月内到新的门诊统筹定点医疗机构办理变更手续；未办理变更手续的，视为继续选定原机构。
第二十四条 参保人因工作调动或住址改变需变更门诊统筹定点医疗机构的，应持有效证明材料到原门诊统筹定点医疗机构办理变更手续。
第二十五条 参保人需转诊的，由其门诊统筹定点医疗机构的接诊医师提出申请，并经该机构盖章同意。转往的医疗机构应为该机构签订协议的医院或医疗保险定点的市级专科医疗机构，转诊证明当次有效。与门诊统筹定点医疗机构一体化管理的医院不视为该机构的转诊医院。
第二十六条 参保人在市内其它门诊统筹定点医疗机构急诊的，应及时告知其所选定的门诊统筹定点医疗机构。
第二十七条 参保人所发生的属门诊统筹基金支付的医疗费用，根据“总额预算、定额结算”的原则，由市社会保险经办机构与门诊统筹定点医疗机构实行按月结算，年度清算。
第二十八条 参保人转诊、急诊或欠费补缴期间所发生符合规定的医疗费用，由个人垫付后回其选定的门诊统筹定点医疗机构按规定报销。
第二十九条 参保人经核准办理了常住异地就医的，其门诊统筹筹资金额包干给个人使用。
第三十条 门诊统筹按基金年度筹资总额的4%建立调剂金，用于门诊统筹定点医疗机构因服务人群年龄、疾病构成差异等特殊原因造成定额超支的适度补偿。补偿原则上不超过当年调剂金总额。
第三十一条 建立门诊统筹定点医疗机构年度考核制度。考核包括日常管理和年终检查，考核结果与医疗费用偿付及奖惩挂钩。对实行收支两条线的门诊统筹定点医疗机构，考核结果同时与财政经费拨付挂钩。
第五章 监督和法律责任
第三十二条 门诊统筹基金监督按《珠海市社会保险基金监督条例》、《珠海市社会保险基金监督条例实施细则》及《珠海市社会保险反欺诈办法》等相关规定执行。
第六章 附则
第三十三条 本办法所称“社会基本医疗保险”包括本市职工医疗保险、外来劳务人员大病医疗保险、未成年人医疗保险、城乡居民基本医疗保险。
本办法所称“普通门诊”是指本市社会基本医疗保险门诊特定病种以外疾病的门诊医疗。
本办法所称“社保年度”指每年7月1日至次年6月30日。
第三十四条 社保年度内参保人因读书、工作、居住等原因离开本市或因其它原因不符合参保条件的，所筹集的门诊统筹费用不予退还。
第三十五条 建立门诊统筹风险储备金，用于在不调整筹资标准期间，化解门诊统筹基金风险及逐步提高门诊统筹待遇水平等。风险储备金于门诊统筹制度实施当年按社会基本医疗保险历年结余基金总额的10%一次性提取。
第三十六条 对门诊统筹费用筹集标准、调剂金提取比例及医疗待遇支付比例、支付限额、支付范围等的调整，由市劳动和社会保障局提出意见，报市人民政府批准执行。
第三十七条 门诊统筹定点医疗机构的管理办法及医疗费用结算办法由市劳动和社会保障局另行制定，报市人民政府批准执行。
第三十八条 本办法由市劳动和社会保障局负责解释。
第三十九条 本办法自2009年7月1日起施行。