试论夫妻约定财产制/周卫亭

作者:法律资料网 时间:2024-06-18 03:00:31   浏览:9448   来源:法律资料网
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试论夫妻约定财产制

论文摘要:夫妻间的财产关系是婚姻关系的一项重要内容,修正后的婚姻法对夫妻财产制度作了重要的修改和完善,明确规定了夫妻约定财产制的方式。《婚姻法》第十九条规定:“夫妻可以约定婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产归各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。约定应当采用书面形式。没有约定或约定不明确的,适用本法第十七条、第十八条的规定。夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产的约定,对双方具有约束力。夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产约定归各自所有的,夫或妻一方对外所负的债务,第三人知道该约定的,以夫或妻一方所有的财产清偿。”这是在1980年《婚姻法》第十三条规定的基础上加以补充和完善形成的,其将夫妻约定财产制提高到了一个新的高度,即在私法领域给予当事人充分的自由,允许其在法律规定的范围内自主处分其财产权利。笔者认为婚姻法中所规定的夫妻约定财产制体现了平等,自愿的契约自由原则,同时夫妻之间对财产的约定在本质上又是合同,在契约的形式、效力、解除等方面一定程度上也要受《合同法》的影响;随着经济的发展,个人私有财产增多的同时出现的经济纠纷的增多,实行夫妻之间财产约定渐成趋势,立法上确立夫妻约定财产制是可取的。
关键词:夫妻约定财产 契约自由 诚实信用 合同

试论夫妻约定财产制
周卫亭

(一)导 言
夫妻财产制度又称婚姻财产制,是关于夫妻婚前和婚后财产的归属、管理、使用、收益、处分以及债务的清偿、婚姻解除时的清算等方面的法律制度。
随着经济社会的发展和人们婚姻家庭观念的变化,夫妻间财产制度出现了约定财产制,并且在我国新修改的《婚姻法》中被确立,《婚姻法》第十九条规定:“夫妻可以约定婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产归各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。约定应当采用书面形式。没有约定或约定不明确的,适用本法第十七条、第十八条的规定。夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产的约定,对双方具有约束力。夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产约定归各自所有的,夫或妻一方对外所负的债务,第三人知道该约定的,以夫或妻一方所有的财产清偿。”有些人认为《婚姻法》的修改是成功的,把夫妻约定财产制明确到法律上,有法可依;有些人则认为在中国特别是在农村,女方婚前大部分没有什么财产,一般是嫁出去并以此为生,约定财产制是否符合国情,还需要研究 。笔者认为:新《婚姻法》中所规定的夫妻约定财产制体现了平等、自愿的契约自由原则,同时夫妻之间对财产的约定在本质上是合同,在约定的形式、效力、解除等方面一定程度上也要受《合同法》的影响;随着经济的发展,个人私有财产增多的同时出现的经济纠纷也日益增多,实行夫妻之间财产约定渐成趋势,立法上确立夫妻约定财产制度是可取的,这实际上是在私法领域给予了当事人充分的自由,允许其在法律规定的范围内自主处分其财产权利。

(二)夫妻约定财产制概述
我国《婚姻法》着眼中国具体实际,本着约定先于法定、夫妻财产权利和财产义务平等、保护弱者利益、保障夫妻合法的财产权益和维护第三人利益相结合的原则,确定了约定财产制和法定财产制两种夫妻财产制度。
所谓夫妻约定财产制就是指法律允许夫妻用契约、协议的方式对他们在婚前和婚后财产的归属、占有、管理、使用、收益和处分以及对第三人债务的清偿、婚姻解除时财产的分割等事项做出约定,从而排除或部分排除夫妻法定财产制适用的制度。法定财产制是依照法律直接规定而适用的财产制,而约定财产制是夫妻以协议、契约的方式依法选择适用的财产制,其效力要高于法定财产制,只有在当事人未就夫妻财产做出约定,或所做的约定不明确,或所做的定无效时,才适用夫妻法定财产制。
夫妻约定财产制在我国出现并在立法中予以确立,有其客观的必要性和越来越重要的现实意义:适应我国家庭财产状况日趋复杂化、多样化的趋势,使婚姻当事人在处理各方财产时有更大的灵活性;尊重公民处理财产问题的自主权利,体现当事人意思自治的法律原则;适应现阶段社会以公有制为主多种经济成份并存的实际情况,保护和促进个体、私营经济的健康发展;满足涉外婚姻家庭的特殊需要,维护中外当事人的合法权益 。
1、我国夫妻约定财产制的发展沿革:
夫妻约定财产制度在我国已有较长的历史。我国正式有夫妻约定财产立法,始自1930年12月26日国民党政府公布的《中华民国民法亲属编》 ,依其规定:夫妻得于结婚前或结婚后以契约形式约定夫妻财产制,该项契约的订立,变更或者废止,非经登记不发生对抗第三人的效力,夫妻须在共同财产制、统一财产制和分别财产制中选择其一为约定财产制。中华人民共和国成立后,1950年的《婚姻法》未对夫妻财产约定做出明确规定,但在中央人民政府法制委员会的《关于中华人民共和国婚姻法起草经过和起草理由的报告》中指出:婚姻法关于夫妻约定财产关系的概括性的规定,不仅不妨碍夫妻间真正根据男女权利平等和地位平等原则来作出对于任何种类家庭财产的所有权、处理权与管理权相互自由的约定,相反,对一切种类的家庭财产问题,都可以用夫妻双方平等的自由、自愿的约定方式来解决。从中可以看出当时也是允许夫妻约定财产制的,但没有明确制度化。随着经济的发展和人们婚姻家庭观念的更新,实行了近30年的婚姻法的内容显得跟不上时代的变化,于是,1980年9月,经过修改的新中国第二部《婚姻法》应运而生,其中第十三条规定“夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产,归夫妻共同所有,双方另有约定的除外。”从而确立了以法定财产制为基础,约定财产制为补充的制度,但未明确规定夫妻对其财产的约定、如何约定以及其约定效力。1993年最高人民法院根据审判实践在《关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第一条对此进行了弥补,规定:“夫妻双方对财产归谁所有以书面形式约定的,或以口头形式约定,双方无争议的,离婚时应按约定处理。但规避法律的约定无效。”从而进一步明确了夫妻财产约定制的约定方式可以书面形式,如果双方无争议的,也可以口头形式作出,以及如果规避法律的约定是无效的情形,解决了当时司法实践中遇到的一些实际问题。2001年4月28日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议决定对《婚姻法》做出修改,修改后的新《婚姻法》对夫妻约定财产制作了明确、具体的规定。
2、我国夫妻约定财产制的内容:
世界上大多数国家对夫妻财产制都有较为具体、明确的规定,从我国《婚姻法》的规定可以看出,我国的夫妻约定财产制立法限制较多,主要规定了以下内容:
⑴约定的主体。由于是夫妻约定财产制,当然只能是有婚姻关系的夫妻双方才可以对他们的财产做出约定。夫妻之间订立财产契约是从事一项事关当事人重大利益的重要民事法律行为,进行约定时,双方必须都具备完全民事行为能力,无民事行为能力或限制民事行为能力者无权约定。同时,夫妻对财产的约定必须由双方亲自签订,不适用代理制度。
⑵约定必须出于当事人的真实意思表示。双方意思表示必须真实、自愿,不得违反意思自治,夫妻一方不得以欺诈、胁迫手段或乘人之危使对方在违背真实意思表示的情况下做出约定,因胁迫、欺诈、乘人之危而作出的约定可以撤销。例如:夫妻之间本来没有约定财产,妻子为了达到对共同财产独占的目的,就要挟丈夫签订将所有的财产统统归妻子所有的约定,如果丈夫不同意,则将把丈夫未被司法机关掌握的违法行为揭发、举报,丈夫害怕便被迫与妻子订立契约,将财产归入妻子名下,对于此举先不探究这财产本身的性质,只从行为上看这种违背当事人真实意思表示的契约就是无效的。
⑶约定的内容必须合法,且不得超越夫妻所享有的财产权利的范围。夫妻双方对其财产的约定就是实施民事行为的过程,此民事行为必须是合法、有效的,必须是符合公平原则、公序良俗原则的民事法律行为,不得规避养老育幼等法律义务,不得损害国家、集体或第三人的合法权益,不得违反法律或社会公共利益,否则是无效的。例如丈夫因为经营管理不善而负债累累,为了逃避债务,夫妻双方作出约定,将所有共同财产列入妻子财产的范围,以此来逃避债务,这种行为显然是规避法律的行为,损害了善意第三人的合法利益,因此是无效的。
⑷约定的方式要求采用书面形式。新《婚姻法》第十九条第一款规定“约定应当采用书面形式。”人们常说“口说无凭”,书面形式容易体现,将来对簿公堂的时候可以作为证据,较容易解决纠纷。对于约定的方式笔者认为如果能够进一步规定对夫妻之间的财产约定应该采用公证形式是最好的。我国《民事诉讼法》第六十七条规定:“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据。”除非“有相反证据足以推翻公证证明。”因此,经过公证的协议使夫妻约定财产制度易于操作,能够有效减少纠纷,更好的保护当事人的权利。
⑸约定的效力。根据合同法和物权法的一般原理,夫妻关于财产的约定,是双方当事人意思的合致,通过约定来安排夫妻未来财产的分割,对夫妻双方当然具有约束力;但是,在涉及第三人利益时,由于夫妻财产约定没有公示,就不具有对抗第三人的效力 。因此,通常情况下,约定只在夫妻之间有效,并不能据此对抗善意第三人。关于内部效力,《婚姻法》规定“夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产的约定,对双方具有约束力,”双方按照约定享有财产所有权以及管理权等其他权利,并承担相应的义务。关于外部效力,有些国家规定夫妻财产约定必须进行登记或者为第三人所明知,才能对第三人发生法律约束力。我国法律没有建立夫妻财产登记制度,只是以第三人知道夫妻之间有财产约定的,才能对第三人有效,如果第三人不知道有该财产约定的,则对他不发生效力。
3、我国夫妻约定财产制的种类:
在约定财产制的类型方面,目前国际上大致有两种立法模式:一种是限制(选择)式的约定财产制。这种立法模式的基本特点是:在民法上设置几种典型的夫妻财产制,由当事人从中选择一种作为其相互间实行的财产制,而不允许当事人选择法律规定之外的夫妻财产制采取这种立法模式的有法国、德国、瑞士等 。另一种是任意(独创)式的约定财产制。这种立法模式的主要特点是:没有规定夫妻财产制的形式,在程序上也没有特别要求,对约定的内容,在不违反法律的一般规定或公序良俗的前提下,允许当事人自行创造,采取这种立法模式的有英国、日本、韩国等。
我国立法采用了限制式的约定财产制模式,规定了约定财产制的三种类型:分别财产制、一般共同制和部分共同制,即“夫妻可以约定婚姻关系存续期间所得的财产及婚前财产归各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。”对于这三种形式,当事人只能选择其中一种进行财产约定。
所谓一般共同制是指一般共同财产制,即夫妻双方婚前和婚姻关系存续期间的全部财产均归夫妻双方共同所有,包括动产和不动产,法律另有规定的除外。这种制度在我国家庭中一直沿用至今,夫妻之间的财产归夫妻双方共同共有,不分彼此,这种制度是大多数人愿意接受的,是传统的中国家庭一直以来都采用的。
所谓部分共同制又叫限定共同制,是指当事人双方协商确定一定范围的财产归夫妻双方共有,共有范围外的财产均归夫妻各自所有的财产制度。夫妻双方可以约定财产实行部分各自所有、部分共同所有,这是强调契约自由和当事人意思自治原则,只要不违反法律禁止性规定,没有损害公共利益,不损害第三人的利益,婚姻当事人可以在约定实行某种财产制下以契约明示方式将某部分财产排除在外。在现实社会中,我国现今家庭实行约定财产制的夫妻绝大多数倾向于采用部分共同制。
所谓分别财产制是指夫妻双方婚前财产及婚后所得财产全部归各自所有,并且各自行使管理、使用、收益和处分权的夫妻财产制度。夫妻之间对自己的财产有独立的管理权,如果夫妻一方委托对方管理财产的,适用有关委托管理的规定。这种分别财产制度起源于罗马万民法时代的无夫权婚姻,为现代许多国家特别是普通法传统的国家或地区所采用。例如英国法规定:已婚妇女有取得、占有和处分任何财产的能力,有对任何侵权行为契约、债务、义务主动的或被动的承担责任的能力 。分别财产制建立在夫妻别体主义基础上,对于双方均具有较高的经济收入或有较多的财产的婚姻当事人而言是合适的。在我国由于传统思想的限制以及我国经济水平还未达到相当高的水平,因此其适用范围不是特别广,只有那些夫妻双方经济水平较高而且较独立的才适用。

(三)对于夫妻约定财产制有关问题的探讨
作为构成上层建筑一部分的法律是由经济基础决定的,并且服务于经济基础。经济的发展,人们生活水平的提高,家庭财产的不断增加,使传统的长幼有序,“凡是同居之内,必有尊长。尊长既在,子孙无所自专” 的长辈统管家庭财产的大家庭模式分崩离析,以夫妻关系为核心的小家庭应运而生。随着婚姻家庭观念的变化,出现了夫妻间的约定财产制度,夫妻约定财产制作为一种法律制度,涉及许多法律关系,其存在是与其他部门法紧密联系,并且应该不断发展和完善的,笔者对此制度有以下探讨性意见。
1、我国夫妻约定财产制的种类问题。
笔者认为,约定财产制的种类不应局限于一般共同制、部分共同制和分别财产制三种,否则将不能满足当事人对财产约定的多元化要求。如夫妻想就婚前财产、婚后所得财产约定为各自所有,但财产增值部分归共同所有,这种兼顾分别财产制和共同财产制特点的剩余共同财产制是为现行法律所不允许的,但却很有可能是当事人追求利益最大化的最佳选择,新《婚姻法》对约定财产制类型限定的弊端可见一斑。
一个国家采用何种约定财产制的立法模式,虽然受制约因素很多,但最重要的一点就是这个国家中居民或婚姻当事人对约定财产制的需要是什么,也就是说需要约定财产制的什么功能为调整夫妻财产关系服务。允许当事人在不违反民法、婚姻法基本原则的前提下对自己的财产自由处置,是约定财产制应当达到的法律目标。如果我们一方面允许婚姻当事人在法定财产制之外约定他们的财产关系,又圈定几种财产制类型作为约定的限制,这将在很大程度上违背约定财产制的价值取向,从而失去约定财产制的基本意义。况且,我们圈定的这几种典型的财产制类型并没有穷尽婚姻当事人财产约定的方式与类型,即使将用作选择的约定财产制的类型数量再增多几倍也不可能完全满足婚姻当事人对财产约定的需求。所以,笔者主张不应该规定财产制的约定类型,在夫妻财产约定上,允许当事人在意思自治的基础上选择合理自利的形式。
2、 夫妻约定财产制的性质问题。
夫妻约定财产制是夫妻对其财产所做的约定,是一种协议。夫妻约定财产制是婚姻法所规定的,是基于特定身份关系上发生的财产约定制度,显然同时受到其身份关系和财产关系的双重调整;是一种财产合同,有适用合同法的可能性和必然性,只是主体和内容要受到一些限制而已。
在我国合同又称协议、契约,是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,我国的《合同法》中明确规定:婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议,适用其他法律的规定。合同法作为一种财产法,是调整平等主体之间所发生的财产关系的法律,主要调整动态的财产流转关系,维护财产的动态安全。合同的本义是“共相交易” ,合同法主要保护合同债权,作为特殊身份关系的夫妻之间的财产契约,可以算是一种特殊的合同,主要是由婚姻法调整,但在契约的订立、解除、违约责任等方面,也要适用合同法的规定。因此夫妻约定财产制在成立、形式、效力和解除方面是应受合同法的制约的。
3、 夫妻约定财产制与诚实信用原则。
诚实信用原则是指民事主体在从事民事活动中应该诚实、守信用。诚实信用原则在大陆法系常被称为“帝王条款”,是一项极为重要的民法和合同法的基本原则。我国夫妻约定财产制在立法中只是规定应当采用书面形式,而未规定应该采用公示或公证形式的财产登记,而现今我国法律并没有规定实有财产登记,对于个人财产数额未公开,因此在现实社会中可能会出现夫妻一方或双方相互隐瞒自己的财产或收入,在约定时只提供少量或明确少量财产,这种做法显然严重违反了诚实信用原则,不但违背了法律对于夫妻约定财产制规定的初衷,而且违背了婚姻的实质性质。婚姻是男女双方在深厚感情的基础上,基于共同生活的目的而结合在一起的,双方应该是互相信任和互相依赖的,如果夫妻一方不诚实,又该如何来约束呢?对于此法学界也有争论,著名的婚姻法学家巫昌祯教授认为:对财产约定应该采取一允许、二限制的原则,即从法律上允许当事人订立处分其财产的协议,但应该在约定的内容、方式等方面加以必要的限制和明确的规定,以指导当事人恪守诚信原则,正确行使权利,减少诉争 。这是一种很好的解决办法。
4、夫妻约定财产制与善意第三人的关系问题。
《婚姻法》第十九条第三款规定:夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产约定归各自所有的,夫或妻一方对外所负的债务,第三人知道该约定的,以夫或妻一方所有的财产清偿。由此可见,如果第三人知道夫妻之间有财产约定的,则该财产约定对其发生效力;而如果第三人不知道夫妻之间曾经对其财产作成约定,而与其中一人签订合同导致纠纷,则该第三人就是善意第三人,夫妻之间对财产的约定对他不发生效力 。根据《婚姻法》第四十一条规定,离婚时,原来为夫妻共同生活所负的债务,应当共同偿还;共同财产不足清偿的,或财产归各自所有的,由双方协议偿还;协议不成时,由人民法院判决。
关于夫妻之间财产约定是否对第三人生效,2001年12月24日最高人民法院审判委员会第1202次会议通过的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第十八条对此做了规定“婚姻法第十九条所称‘第三人知道该约定的’,夫妻一方对此负有举证责任”。由此可见,这个举证责任在于订立合同的夫妻一方,而不在于善意第三人,这体现了法律对于善意第三人的保护。但是现实中可能会出现这样的问题,如果夫妻确实对财产做了约定,但负债的夫或妻一方为了达到自己财产利益不受损害或少受损害,于是就和第三人恶意串通,第三人认定自己不知道夫妻之间对他们的财产有约定,而未负债的夫妻那一方却举不出第三人知道该约定的证据,只好以夫妻财产偿还,显然这对于处在弱者地位的未负债却要承担偿还责任的那一方是不公平的,这在司法实践中是有待进一步完善的。如果能规定夫妻一方在举债时,三方当事人都应该在场并且能够有见证人或公证机关参与,这是对恶意串通行为的阻却。
5、夫妻约定财产制所体现的契约自由精神。
夫妻约定财产制是对夫妻双方财产的约定,可以是在婚前所做的约定,也可以是在婚姻关系持续期间所做的约定;可以是对婚前财产的约定,也可以是对婚姻关系存续期间所得的财产的约定;约定的财产既可以是动产,也可以是不动产。这种方式体现了婚姻当事人之间的契约自由,而且是在特定身份关系下的契约自由。而且法律对夫妻约定财产所定的契约做了补充性规定:夫妻书面约定婚姻关系存续期间所得的财产归各自所有,一方因抚育子女、照料老人、协助另一方工作等付出较多义务的,离婚时有权向另一方请求补偿,另一方应当予以补偿。这是对夫妻约定财产制的补充,使夫妻约定财产制度在合法的基础上更加合理化。

(四)结 束 语
任何一个时代的法律和法学,归根结底都是由该社会的经济基础的性质以及各个历史时期的阶级斗争形势所决定的,但又不能离开前人所提供的思想资料而凭空创造,而是在新的历史条件下,扬弃过去时代法律和法学中不适合需要的东西,吸收适合需要的东西,并加以改造和创新而形成的。马克思指出:“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到、既定的、从过去承继下来的条件下创造。” 我国的夫妻约定财产制随着婚姻立法的完善而逐步规范化,解决了现今社会对于夫妻之间财产约定时可能出现的纠纷。吸收和扬弃才能促进立法的发展,财产制度涉及到交易安全问题,如果夫妻之间的财产约定不明确的,容易发生纠纷,夫妻一方在与他人进行交易时,他人因为不清楚夫妻一方的资金来源以及性质如何,可能不敢同他进行交易,因此,科学的规定和完善夫妻约定财产制度,对于家庭、社会经济生活的稳定以及婚姻纠纷的处理有重要意义。
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民用爆破器材进出口管理暂行办法

国防科学技术工业委员会


关于印发《民用爆破器材进出口管理暂行办法》的通知


科工法字[2000] 64O号

各省、自治区、直辖市及计划单列市民用爆破器材行政主管部门:
为贯彻执行《民用爆破器材生产流通管理暂行规定》(国防科工委令第2号),规范民用爆破器材
进出口管理,现将《民用爆破器材进出口管理暂行办法》印发给你们,请遵照执行。

国防科工委
2000年09月29日


民用爆破器材进出口管理暂行办法

第一条 为加强民用爆破器材(以下简称民爆器材)进出口管理,规范其经营行为,促进民爆器材行业健康发展,根据《民用爆破器材生产流通管理暂行规定》,制定本办法。
第二条 国家对民爆器材产品以及生产所需的具有爆炸危险属性的原材料(含半成品,以下统称原材料)的进出口实行统一管理。
第三条 国防科学技术工业委员会(以下简称国防科工委)负责民爆器材进口审批和出口许可证的审核发放。口岸海关凭国防科工委审批的《民用爆破器材产品进口申请审批表》及《军品出口许可证》(内容及格式见附件一和附件二),按照国家有关规定办理进出口手续。
第四条 具有民爆器材进出口经营资格的企业(以下简称民爆器材进出口企业)进口民爆器材产品、原材料,应当填写国防科工委印制的《民用爆破器材产品进口申请审批表》,报国防科工委审批。
第五条 民爆器材进出口企业出口民爆器材产品、原材料,应当填写国防科工委印制的《民用爆破器材产品出口申请审批表》(内容及格式见附件三),并附出口合同、进口国政府有关部门出具的进口许可证或准许进口证明,报国防科工委审核批准。
第六条 不具备民爆器材进出口经营资格的企业进出口民爆器材产品、原材料,应当委托民爆器材进出口企业作为代理商,并由代理商按上述程序办理审批手续。
第七条 进口民爆器材产品、原材料,必须符合以下条件:
(一)产品及包装符合国家有关安全运输和储存标准;
(二)符合国家有关环保方面的标准;
(三)产品使用说明必须有中文版本。
第八条 从事民爆器材边境贸易的企业,进口或出口民爆器材产品及原材料,按照本办法第四条、第五条的规定办理。
第九条 对外经济援助或在境外承包工程所需国内民爆器材产品及原材料,除填报《民用爆破器材出口申请审批表》外,还需出具在境外项目中标的相关证明。
第十条 在我国境内的外资企业需要进口或出口民爆器材产品及原材料,外商承包工程需要进口民爆器材产品,按照本办法第四条、第五条的规定办理。
第十一条 民爆器材产品及原材料进出口的装卸港口、车站或机场,应当选择国家有关部门批准的、具有爆炸危险物品储存和装运条件的港口、车站或机场,严禁在不具备爆炸危险物品装卸和储存条件的港口、车站或机场装卸民爆器材产品及原材料;国内运输应当取得公安部门核发的危险品运输证。
第十二条 民爆器材进出口企业,应当在每年l月底前将上一年度进出口合同的执行情况和国内货源供应情况报国防科工委。
第十三条 违反本办法规定的,按照国家有关法律法规和《民用爆破器材生产流通管理暂行规定》有关规定处理。
第十四条 本办法由国防科工委负责解释。
第十五条 本办法自发布之日起施行。


关于转发重庆市人民政府贯彻落实黄菊副总理对煤矿安全问题重要批示报告(摘要)的通知

国务院安全生产委员会办公室


安委办字〔2004〕27号
 
关于转发重庆市人民政府贯彻落实黄菊副总理对煤矿安全问题重要批示报告(摘要)的通知

  今年上半年,国家煤矿安全监察局组织的乡镇煤矿集中监察执法表明,湘、黔、滇、川、渝五省(市)重点产煤地区乡镇煤矿安全生产问题仍然突出,国务院办公厅《专报信息》第1259期反映了该情况,黄菊副总理就此批示五省(市)政府负责同志:煤矿安全专项整治务必持之以恒,不可松懈。

  重庆市人民政府根据黄菊副总理的批示精神,针对《专报信息》第1259期反映的问题,结合本市实际情况,认真分析了全市煤炭生产秩序和乡镇煤矿安全生产存在的主要问题,研究提出了下一步的工作[BF]措施,并向国务院呈报了专题报告。黄菊副总理再次批示:重庆市关于搞好煤矿安全生产的六点措施意见很好,请务必抓好落实;国有煤矿安全改造仍需继续加强。

  现将《重庆市人民政府关于贯彻落实黄菊副总理对煤矿安全问题重要批示的报告》(摘要)转发给你们,供借鉴。各地要认真学习贯彻国务院领导同志的重要批示精神,认真分析本地煤矿安全生产存在的问题,采取切实有效的措施,推动煤矿安全生产专项整治的继续深化,确保煤矿安全生产状况的进一步稳定好转。

  
二○○四年十一月五日




重庆市人民政府关于贯彻落实黄菊副总理对煤矿安全问题重要批示的报告(摘要)





  一、我市煤矿安全生产基本情况

  煤矿点多面广规模小。全市40个县级行政区域,产煤区县34个,全市现有各类煤矿1463个,设计能力3849万吨/年。其中:市级国有矿27个,设计能力971万吨/年;区县国有矿49个,设计能力322万吨/年;乡镇煤矿1387个,设计能力2556万吨/年。2003年生产原煤2430万吨,我市煤炭生产除了满足市内工农业生产和人民生活所需外,还向市外四川、两湖、两广、上海等省区调出每年约600万吨。

  自然灾害和安全隐患突出。重庆地区煤层薄、倾角大、构造复杂、赋存条件差,水、火(煤层自燃)、瓦斯(瓦斯突出、瓦斯爆炸)、顶板、煤尘(煤尘爆炸)“五大灾害”齐全,是原煤炭部确定的全国6个煤矿事故多发重灾区之一。

  煤矿安全生产总体趋于稳定。市委、市府高度重视我市煤矿安全工作,黄镇东书记多次就煤矿安全工作作出批示,王鸿举市长主持的季度安全专题会每次都要研究煤矿安全问题,部署重点工作。市政府对提高煤矿的安全生产基础条件、煤矿应急救援体系和监管体系的建设、各级安全责任制的建立等方面,出台了一系列政策和规定,加之国家对国有重点煤矿的安全项目投入了上亿元资金,使我市煤矿的安全生产基础条件有较大的改善,防灾、抗灾能力有所提高,煤矿安全形势总体稳定并逐步趋于好转。今年1-6月,全市煤炭产量同比增长18.94%,同比死亡人数减少11人,下降5.88%,没有发生一次死亡10人以上恶性事故。但是,煤矿安全整治特别是乡镇煤矿事故防范任务仍很艰巨,煤矿安全生产形势仍然严峻。

  二、我市煤矿安全主要工作及存在的问题

  国办《专报信息》对乡镇煤矿安全指出的主要问题,我市也不同程度地存在,其中指出的6个基础方面的问题,我市有的已经基本解决,有的正在解决。为了提高煤矿安全生产能力,切实防范安全事故的发生,保障人民群众生命安全,我市近年来对煤矿安全整治抓了以下工作。

  (一)规范煤炭生产经营秩序

  2001年以来,市政府相继出台了渝办发〔2001〕117号、渝府发〔2002〕66号、渝办发〔2004〕146号文件,我市依法关闭了3000多个非法小煤窑,整顿验收了1400多个小煤矿,进一步明确了各级政府打击非法开采的责任,始终保持了高压态势。全市90%的产煤区县杜绝了非法开采,防止了关闭矿井死灰复燃,煤炭生产经营秩序逐步规范。

  (二)开展以“一反双控”为重点的煤矿安全生产专项整治

  根据国家煤矿安全监察局5号令,结合我市煤矿实际,市政府制定了渝府发〔2002〕66号文件,提出了小煤矿近期必须达到的20条标准和要求,在全市煤矿中开展了“一反双控”(反私控滥采、控制顶板事故和瓦期事故)专项整治工作。经过近两年的整治,乡镇煤矿第一次进行了瓦斯等级鉴定、实测矿图,改善了通风运输系统,突出矿井全部安装了瓦斯监控系统等,使乡镇煤矿的安全生产基础条件有所改善,解决了国办《专报信息》所指出的部分问题,并陆续关闭了69个没有达到标准的乡镇煤矿。

  (三)积极构建煤矿应急救援体系和技术服务体系

  2004年以来,一是按照王鸿举市长的要求,我市依托市属天府矿务局的救护大队,加快建设应急救援中心,为全市煤矿和井工开采的非煤矿山提供水灾、火灾和瓦斯等有毒有害气体事故的应急救援。二是市政府投资建设的煤矿GPRS安全监控平台已经基本建成,经过了中间验收,网络终端建设费用也基本落实,214个高瓦斯矿井的瓦斯监控系统(有移动信号覆盖的矿井)今年内将实现全市联网。三是在区县建立起了16个安全技术服务站,为没有条件配备专业人员的乡镇小煤矿提供安全技术服务。

  (四)大力开展质量标准化和人才培训工作

  近年来,我市矿井质量标准化建设全面铺开。每个矿井都制定了规划,签订了3年达标的承诺。市里重点抓的46个示范矿井大部分将在2004年三季度验收。启动了人才技术培训工作。首先,为了提高煤矿安全管理和技术水平,市煤炭、安监部门针对区县煤管部门和乡镇分管领导开展培训,已于2004年5月完成了第一期培训,参培人员114人;其次,培养煤矿专业技术人员的职工中专班已招了4个班,共有195人参加学习。3年后要使每一个合法的乡镇煤矿都至少有1名中专以上专业学历的人从事煤矿管理;再次,拟开办职工夜校向从业人员普及煤矿安全实用技术,正在编印《矿工必读》,印发到每个矿工人手一册。

  (五)扶持做强市级国有重点煤矿企业

  我市南桐、天府、松藻、永荣、中梁山5个市级国有重点煤矿企业(原部属矿务局),近几年在国家大力支持下实施了政策性破产和局部破产,解决了计划经济遗留的欠账,市里积极承接了企业的社会职能。同时国家还投入国债资金1.2亿元用于重点煤矿“一通三防”安全项目,我市在2003年也出台政策,把市属煤矿企业的维简费从吨煤10.5元提高到16.5元,加大了对煤矿安全的投入,煤矿的主扇风机、瓦斯监控系统、瓦斯抽放系统得到了更新改造。在矿井总数减少情况下,安全事故大幅度减少,而煤炭产量没有减,担负起重庆主要火电厂、钢厂70%以上的煤炭供应。2004年8月16日,市政府常务会议讨论通过了在市属煤矿企业基础上组建重庆煤炭(集团)有限责任公司的方案,推动重点煤炭工业协调发展,提高安全生产水平。

  我市煤矿安全状况虽然有所好转,但乡镇煤矿安全生产的严峻形势没有根本扭转,安全生产事故占的比例较大。

  一是个别地区非法开采。近年来,我市经济持续发展,特别是电煤需求量大幅度增加,刺激了煤炭生产,为了牟取经济利益,一些地区合法矿井超能力生产和非法开采现象有所抬头。目前我市少数边远区县(奉节、开县、巫山、秀山)存在非法开采、关闭矿井死灰复燃的现象,部分乡镇甚至还十分突出。其原因是存在有“重发展轻安全”的思想,没有充分认识非法开采的危害性,打击非法开采的态度不坚决、责任不落实、措施不到位,处罚不过硬,特别是没有做到持之以恒。

  二是乡镇小煤矿采煤方法落后,顶板事故居高不下。我市煤矿多在山区,浅表均有煤层出露,但煤层薄,缺乏建规模矿井的资源条件,大多数小煤矿都是从“煤窑”演化改造而来,甚至非常差。2001年以前,多数乡镇小煤矿连电都没有,生产设施和采煤方法与原始的煤窑没有多大区别。经过2001年以来的几次整顿,矿井基本实现了机械通风,设立了两个出口,配备了瓦斯检定器、放炮器、防爆矿灯,消灭了大巷爬行,与原始的矿井相比有了明显进步。但采煤方法(指开拓布局、落煤工艺、支护材料和方式等)仍然落后,达不到国家要求的标准,因此时常发生顶板事故。

  三、下一步工作措施

  市政府决定,用3年时间基本改善乡镇煤矿安全生产基础条件和落后的采煤方法,煤矿安全状况实现稳定好转,煤炭产量逐年上升。到2006年煤矿死亡人数比2003年降低30%,即降到300人以内。最近,市政府专题研究了煤矿安全整治工作,进一步采取以下措施:

  (一)切实加强领导,落实安全整改

  认真贯彻落实《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》和黄菊副总理在国办《专报信息》第1259期上的重要批示精神,依据《中华人民共和国安全生产法》,把“安全第一,预防为主”的方针落到实处,进一步加强领导,强化煤矿安全生产责任制,从市到区县、乡镇层层落实领导责任,实行年度控制目标考核。继续深入开展煤矿安全专项整治,对问题限期整改,跟踪督办,并举一反三,建立和完善煤矿安全防范的规章制度。

  (二)编制安全生产规划,建立煤矿安全生产有效机制

  目前我市正在编制全市安全专题规划,煤矿安全在规划中占有相当大的比重。全市安全生产规划编制完成后,将制定出煤矿安全工作近期目标和远期规划,市政府将研究出台配套政策和措施,保证规划的实施。总结我市煤矿安全管理工作的经验,建立市场经济条件下有效的煤矿安全监督管理机制、安全投入保障机制、专业技术人员和职工培训机制、重大事故应急救援机制、安全技术服务体系等。

  (三)继续推进“三大体系”和“三大工程”建设

  煤矿应急救援体系。完善重庆市煤矿应急救援中心和奉节、开县、黔江3个片区救援分站。市政府最近安排的第一笔资金500万元已经到位,首批装备已完成采购招标,组建培训了救援队伍,即将形成战斗力。各区县(市)煤管部门、煤矿企业,也将采取多方筹资的办法,保证救援队的装备费用和日常经费,确保各地矿山救护队开展工作。

  煤矿安全监控体系。今年内对全市高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井的瓦斯监测系统联网,实行远程24小时实时监控;研究成型主扇风机开停监控装置,今年争取把300个低瓦斯矿井的主扇风机开停纳入监控范围。

  安全技术服务体系。凡是没有专业技术人员的乡镇煤矿,都要有安全技术服务站为其服务。 矿井质量标准化建设工程。市里重点抓的46个矿井质量标准化示范矿井在今年三季度开始检查验收,同时推进其他矿井的单项达标。

  技术人才培训工程。下半年继续举办区县煤管部门和乡镇分管领导培训班、煤矿安全技术职工中专班,扩大培训范围,提高培训实效。

  采煤方法改革工程。按年初制定的目标任务,狠抓检查落实,拟召开全市现场会进一步推进该项工作。

  (四)大力推进技术进步,提高小煤矿安全生产可靠性

  提高小煤矿突出矿井的防突技术。指导小煤矿学习和借鉴国有大矿先进的防突技术和工艺,督促购置必需的防突装备,今年要实现瓦斯抽放零的突破,并完善“四位一体”的综合防突措施,杜绝重大煤与瓦斯突出事故的发生。

  大力推广金属支护。针对顶板事故居高不下的实际情况,大力推进乡镇煤矿的支护改革,市煤管与林业部门联合行动,采用样板(示范矿井)引路,切断木料支护退路的办法,有计划断掉小矿的坑木来源,推行安全可靠的金属支护,以此大幅度降低顶板事故。

  (五)进一步深化煤矿安全专项整治

  1.我市各级政策将进一步保持打击非法矿井的高压态势,严防非法开采和已关闭矿井的死灰复燃。落实防范非法开采的责任制,明确各级政府的责任。凡出现非法开采的地区,市政府将按照有关规定追究县级行政负责人和有关责任人的责任,对非法开采导致安全事故,构成犯罪的,要移送司法机关依法处理。

  2.按国家煤矿安全监察局5号令、煤矿安全生产20条标准,制定工作目标和实施步骤,认真组织煤矿企业达标。对达不到矿井安全生产基本条件的矿井,一律停产限期整改。拒不整改或整改后仍不合格的,按达不到矿井安全生产基本条件,由煤炭管理部门依法吊销《煤矿生产许可证》。

  3.加强煤炭行业的宏观调控。各区县(自治县、市)不得擅自批准新建煤矿,从严控制新井建设,应重点立足现有矿井整合、重组、挖潜改造,以压缩矿点扩大规模的方式来满足需求。确需建设新矿井,必须依法进行,必须符合市、县煤炭生产开发规划,合理布局,规模适度(生产规范不得小于3万吨/年),从源头上控制安全事故。

  4.认真贯彻执行《安全生产许可证条例》,加强煤矿安全生产许可证发放工作,严格煤矿安全生产准入条件,严把煤矿安全生产许可证发放关。凡未取得煤炭安全生产许可证的煤矿企业一律不得从事煤炭生产。严格新建、改建、扩建和技术改造工程的安全设备与设施的设计审查和竣工验收,落实“三同时”的规定。严禁以基建、巷探等名义进行非法采煤生产活动。

  5.抓好煤矿汛期“三防”工作。市政府已对此项工作作了统一布置,要求煤矿在雨季和汛期对地面矸石山、井上下防洪设备、设施全面排查,开展排水能力评估,制订防、排水措施和灾害预防方案,坚持“有疑必探,先探后掘”的原则,防止出现透水、淹井等重大安全事故。

  (六)加强社会监督

  各新闻媒体加大对煤矿安全整治工作的宣传力度。市和区县(自治县、市)国土资源管理部门、煤炭管理部门、煤矿安全监察机构、安全生产监督管理部门设立打击非法开采举报电话,接受社会监督。对群众举报和媒体披露有关无证矿井、死灰复燃矿井和重大事故隐患,认真组织调查处理,并进行通报。对重大典型案件予以公开曝光。